事物的性質(zhì)決定事物的發(fā)展方向，研究一個事物必須首先弄清其性質(zhì)。監(jiān)獄企業(yè)由于有種種特殊性，使人們對其是什么性質(zhì)的企業(yè)，甚至是不是企業(yè)一直有很大爭議。監(jiān)獄企業(yè)的性質(zhì)問題不搞清楚，將直接影響到監(jiān)獄企業(yè)的理論研究和實際發(fā)展，正確認(rèn)識監(jiān)獄企業(yè)的基本性質(zhì)，在理論上和實踐上都具有非常重要的意義。

一、監(jiān)獄企業(yè)具備企業(yè)性質(zhì)

監(jiān)獄企業(yè)是適應(yīng)罪犯勞動改造的需要而產(chǎn)生的特殊企業(yè)，具有特殊性。監(jiān)獄企業(yè)又是社會的商品生產(chǎn)和經(jīng)營單位，從內(nèi)容和形式上具備了企業(yè)的基本條件，具有企業(yè)一般性質(zhì)，特殊性不能否定一般性，研究監(jiān)獄企業(yè)必須首先肯定其企業(yè)的一般性質(zhì)。

(一)監(jiān)獄企業(yè)是我國監(jiān)獄系統(tǒng)組織罪犯進(jìn)行勞動改造的最適宜的組織形。一方面，它是最適宜的生產(chǎn)組織形式?！白锓干a(chǎn)勞動不是無效勞動，也要出產(chǎn)品、出效益，為社會剖造物質(zhì)財富。要組織生產(chǎn)就會有計劃管理、生產(chǎn)管理、技術(shù)管理、物資供應(yīng)和產(chǎn)品銷售等活動，而這些正是企業(yè)管理的內(nèi)容”。所以“監(jiān)獄生產(chǎn)具有一般社會生產(chǎn)的共性，也必須納八企業(yè)管理范圍”我國的罪犯生產(chǎn)早在建國韌期就已采用了企業(yè)的組織形式，1952年《第一次壘國勞改工作告議決議》中明確指出：“勞改生產(chǎn)從政治上看，是屬于改造罪犯成為新人的一項政策，從經(jīng)濟(jì)上看是屬于國營經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的特殊企業(yè)?！痹谏鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)條件下，監(jiān)獄生產(chǎn)與社會需求結(jié)合更加緊密，面對日益激烈的市場競爭，也只有采用更加適宜的企業(yè)組織形式，才能更好地生存和發(fā)展。另一方面，監(jiān)獄企業(yè)是最適宜的罪犯勞動改造組織形式。監(jiān)獄企業(yè)把罪犯改造的勞動和創(chuàng)造價值的勞動有機(jī)地結(jié)合起來，為罪犯提供了生產(chǎn)性、開放性和社會化的勞動崗位，使之在生產(chǎn)產(chǎn)品的同時，學(xué)習(xí)有用的技能，獲取勞動的報酬，體味勞動的艱辛與收獲，接受企業(yè)的制度和管理約束，時捌感受到社會化的工作環(huán)境，井通過產(chǎn)品銷售實現(xiàn)其勞動的社會化。使罪犯既服從法律管制又經(jīng)常接受各種社會規(guī)范，既是被監(jiān)管改造的對象，又是社會生產(chǎn)者的角色，這對罪犯改變惡習(xí)，更新觀念，成為自食其力的社會有用之才具有更為適合的作用。

(二)我們不能因為監(jiān)獄和企業(yè)目前的復(fù)合存在而否認(rèn)監(jiān)獄企業(yè)的性質(zhì)和客觀存在。監(jiān)獄企業(yè)在組織和管理上與監(jiān)獄是有本質(zhì)區(qū)別的，是監(jiān)獄無法替代的。在國家財政部1997年1月1日制定執(zhí)行的《監(jiān)獄財務(wù)制度》和《監(jiān)獄會計制度》已經(jīng)明確地把監(jiān)獄和企業(yè)的資產(chǎn)、財務(wù)和會計工作區(qū)分開來。在財政部《關(guān)于制定(監(jiān)獄財務(wù)制度)和(監(jiān)獄會計制度)的說明》中明確指出：我國監(jiān)獄與監(jiān)獄生產(chǎn)經(jīng)營單位屬于不同的主體，監(jiān)獄是國家刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，體現(xiàn)專政性質(zhì)，而監(jiān)獄生產(chǎn)經(jīng)營單位是為組織罪犯進(jìn)行生產(chǎn)勞動和改造的場所，是特殊性質(zhì)的國有企業(yè)?！辈⒅赋觯骸氨O(jiān)獄生產(chǎn)經(jīng)營單位財務(wù)實行企業(yè)管理，執(zhí)行《企業(yè)財務(wù)通剮》、《企業(yè)會計準(zhǔn)則》及行業(yè)財務(wù)會計制度?！痹谪斦俊覈匈Y產(chǎn)管理局、司法部1997年2月1日聯(lián)合頒布的《關(guān)于監(jiān)獄資產(chǎn)劃分有關(guān)規(guī)定的通知》的第一條規(guī)定：監(jiān)獄資產(chǎn)劃分為監(jiān)管改造用資產(chǎn)和生產(chǎn)經(jīng)營用資產(chǎn)，兩部分資產(chǎn)分別按照行政單位、企業(yè)的資產(chǎn)管理辦法進(jìn)行管理?！边@說明監(jiān)獄企業(yè)已經(jīng)有了自己獨立支配的資產(chǎn)和獨立的財務(wù)管理和會計核算工作，這是其作為企業(yè)的重要條件。

(三)監(jiān)獄企業(yè)作為企業(yè)的生產(chǎn)要素齊全，集合了以罪犯勞動力為主的各種生產(chǎn)要素，符合企業(yè)的基本條件。罪犯特別是有勞動能力的罪犯是特殊環(huán)境下的特殊勞動力，他們并不因為被收監(jiān)而喪失勞動的資格，《監(jiān)獄法》第六十九條規(guī)定：“有勞動能力的罪犯必須參加勞動?！币虼?，全國的罪犯形成了龐大的勞動力資源，不加以合理的組織和利用不符合現(xiàn)實，也不符合馬克思主義的生產(chǎn)力觀點。監(jiān)獄企業(yè)以罪犯為基本的生產(chǎn)者，其實是以特殊的形式雇傭的特殊的勞動力一在監(jiān)獄企業(yè)中，與罪犯勞動力相結(jié)合的是“國家提供的罪犯勞動必需的生產(chǎn)設(shè)施和生產(chǎn)經(jīng)費”，從而以合法的途徑和形式集合了基本的生產(chǎn)要素，通過企業(yè)管理形成現(xiàn)實的生產(chǎn)力，為社會提供有價值的產(chǎn)品和勞務(wù)，也為國家分擔(dān)了一定的困難，這更符合國家組織罪犯生產(chǎn)勞動的初衷，同時也是監(jiān)獄企業(yè)作為社會經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)所在。

(四)我們也不能因為監(jiān)獄企業(yè)難以取得完全獨立的地位而否認(rèn)其企業(yè)性質(zhì)。從監(jiān)獄企業(yè)的自主程度上看，監(jiān)獄企業(yè)是非完全自主經(jīng)營的企業(yè)，而且僅憑其必須接受罪犯勞動力一點看，甚至永遠(yuǎn)不能成為完全獨立自主的企業(yè)一人們往往從市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則出發(fā)要求把監(jiān)獄企業(yè)改革成為自主經(jīng)營的市場主體，似乎不如此，監(jiān)獄企業(yè)就不成其為企業(yè)其實，在很多企業(yè)管理學(xué)家研究的各種類型和性質(zhì)的企業(yè)中，并不排除非完全獨立的企業(yè)的存在。例如德國的企業(yè)管理學(xué)家施維策爾博士在同樣把企業(yè)定義為“自主決策、自我承擔(dān)風(fēng)險l內(nèi)社會的基本單位”的同時指出：“企業(yè)的自主程度可能會因企業(yè)類型的不同而存在差異。”他說：“在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)與企業(yè)，行業(yè)和行業(yè)之間，通過市場連接成有機(jī)體，存在著相互依存的多種關(guān)系，企業(yè)的自由度因此而受到其他單位和社會的制約，雖然在法律上企業(yè)依然保持其獨立性，但實際上，企業(yè)在增加自主決策權(quán)的同時，卻在一步步的喪失其獨立性?！币虼耸┚S策爾博士指出：“這也不排除在例外的情況下，國家可以通過補(bǔ)貼的辦法對企業(yè)出現(xiàn)的風(fēng)險損失加以賠償”監(jiān)獄企業(yè)必須以罪犯為勞動力，必須受到監(jiān)獄及其主管部門的干預(yù)或控制，甚至不能自由地選擇市場，從而失去了部分獨立性。同時，監(jiān)獄企業(yè)也因此享受了國家和政府的預(yù)算撥款、銀行低息或貼息貸款以及增值稅先征后返等各種優(yōu)惠政策，這都證明了監(jiān)獄企業(yè)是非完全獨立的特殊企業(yè)。

二、監(jiān)獄企業(yè)的特殊公營企業(yè)性質(zhì)

監(jiān)獄企業(yè)不是普通的國有企業(yè)。監(jiān)獄是國家的刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，是人民民主專政的工具，監(jiān)獄企業(yè)的性質(zhì)與監(jiān)獄的性質(zhì)是密切相聯(lián)的。監(jiān)獄企業(yè)的主管部門是中央和省、自治區(qū)、直轄市的監(jiān)獄管理機(jī)構(gòu)，其投資主體是國家，因此監(jiān)獄企業(yè)是由政府投資的，是屬于政府所有的企業(yè)，而不是全民所有制性質(zhì)的國有企業(yè)，按國際慣例應(yīng)該定性為公營企業(yè)。

(一)國有盎業(yè)與公營盎業(yè)有什么區(qū)別?

第一，國有企業(yè)只存在于社會主義國家而公營企業(yè)是各個國家都有的企業(yè)。在我國國有企業(yè)的特定涵義是社會主義全民所有制性質(zhì)的企業(yè)，是國家代表全體人民共唰占有生產(chǎn)資料的一種公有制經(jīng)濟(jì)組織彤式，是社會主義制度建立的基礎(chǔ)。公營企業(yè)又稱政府企業(yè)。1980年，歐洲共同體在其法規(guī)指南中對公營企業(yè)的定義是：政府當(dāng)局可以憑借它對企業(yè)的所有權(quán)、控股權(quán)或管理條例對其施加直接或問接支配性影響的企業(yè)。嚴(yán)格地說，在非社會主義國家，政府出資辦的企業(yè)不叫國有企業(yè)而叫公營企業(yè)。資本主義國家有的只是公營企業(yè)，而在社會主義國家則既有由國家即中央政府代表全民共同占有生產(chǎn)資料的公有制企業(yè)即國有企業(yè)，又有由各級政府出資興辦的公營企業(yè)。因此，公營盎業(yè)是世界各國都有，是各個國寡的共性，而國有盎業(yè)則只有社會主義國家才有，是社會主義的特性。我國一直將本應(yīng)獨立的公營企業(yè)包括在國有企業(yè)范圍中，是產(chǎn)權(quán)不碉晰的突出表現(xiàn)。

第二，國有企業(yè)的設(shè)立主要是在競爭性行業(yè)，而公營企業(yè)的設(shè)立主要是在非競爭性行業(yè)。改革國有企業(yè)關(guān)鍵是要使國有企業(yè)具有市場競爭力，不參與競爭并不是國有企業(yè)的改革要求。如果說國有企業(yè)被迫退出市場，那就意味著這種公有制經(jīng)濟(jì)形式，最終不能同現(xiàn)實的市場經(jīng)濟(jì)相融臺。而如果要求國有企業(yè)退出競爭性領(lǐng)域，那實際上等于取消國有企業(yè)這種組織形式的存在，與公營企業(yè)相混淆，只有公營企業(yè)才會出于政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)或公共與公益目的退出競爭性領(lǐng)域，只在非競爭性行業(yè)發(fā)展。

第三，國有企業(yè)的改革要求是政企分開，而公營企業(yè)的基本性質(zhì)是政企不分，公營企業(yè)是政府直接控制的企業(yè)，由特殊性調(diào)整，市場的定位是特殊法人。在日本，政府設(shè)立一家公營企業(yè)，同時制定一部專門適用于這家企業(yè)的法律，并在法律中明確規(guī)定政府研企業(yè)的控制權(quán)力，特別是規(guī)定政府直接任命企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)人。政企不分才是公營企業(yè)，公營就是要發(fā)揮政府的作用，這種作用是明確進(jìn)人企業(yè)內(nèi)部的。而國有企業(yè)改革的日的是要使企業(yè)成為獨立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，要切斷政府對企業(yè)的直接控制。

第四，國有企業(yè)的所有權(quán)只歸中央政府代表國家掌握，而公營企業(yè)的所有權(quán)分別掌握在出資的各級政府手中。公營企業(yè)分為中央公營企業(yè)和地方公營企業(yè)，中央公營企業(yè)足中央政府出資興建的企業(yè)，地方公營企業(yè)是地方政府出資興建的企業(yè)。國有企業(yè)雖然設(shè)在各地，地方政府卻沒有所有權(quán)，只能有中央政府授權(quán)的代理產(chǎn)權(quán)，國有企業(yè)的資本金來源主要是國有盎業(yè)自身的積累，也可以是明確的由中央財政作出的代表全民利益的追加投人，而公營企業(yè)的資本金就是直接的各級財政撥款。

(二)為什么監(jiān)獄企業(yè)應(yīng)定性于公營企業(yè)?

第一，監(jiān)獄企業(yè)的資本金是各級政府的財政撥款。企業(yè)的所有權(quán)是政府權(quán)屬性質(zhì)的而非全民性質(zhì)的，這是由我國監(jiān)獄生產(chǎn)的法定保障體制所決定的《監(jiān)獄法》第八條第二款規(guī)定：國家提供罪犯勞動必須的生產(chǎn)設(shè)施和生產(chǎn)經(jīng)費。這表明監(jiān)獄生產(chǎn)的保障主體是國家，由于我國監(jiān)獄宴行中央和省兩級管理，以省管為主的管理體制，所以這里講的國家是指中央人民政府——國務(wù)院和省級地方人民政府”。《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)獄管理和勞動教養(yǎng)工作的通知》第三條規(guī)定：將監(jiān)獄，勞動教養(yǎng)所生產(chǎn)性基本建設(shè)投資和技術(shù)改造投資列人中央和地方的固定資產(chǎn)投資計劃，單立戶頭并視財力情況逐步有所增加，中央分配到各地的這兩項投資，各地應(yīng)根據(jù)本地財力情況予以配套安排”這說明監(jiān)獄企業(yè)的投資是由中央和地方政府接照法律和國家政策進(jìn)行的，且多散是省財政投資的，按照誰出資誰所有的原則，監(jiān)獄企業(yè)當(dāng)然屬于投資的政府所有。它與由中央政府代表全民所有的國有企業(yè)是有根本區(qū)別的，而與其他國家政府所有的企業(yè)具有同樣的屬性，即政府權(quán)屬性。因此是公營企業(yè)。

第二，監(jiān)獄企業(yè)是為改造罪犯提供場所和手段設(shè)立的，其特殊的政治目標(biāo)決定了監(jiān)獄企業(yè)不僅為政府所有而且受政府的直接控制。監(jiān)獄企業(yè)和監(jiān)獄是隨著我國監(jiān)管改造事業(yè)的發(fā)展相伴產(chǎn)生的，可以說它們都是我國監(jiān)管改造事業(yè)的機(jī)器，它們共同隸屬于所在的省、自治醫(yī)、直轄市司法廳下設(shè)的監(jiān)獄管理局。當(dāng)監(jiān)獄企業(yè)和監(jiān)獄的資產(chǎn)財務(wù)和會計工作分開以后，監(jiān)獄企業(yè)雖然有了獨立財產(chǎn)井獨立核算，但在生產(chǎn)經(jīng)營管理的各個層次都不可避免地受到監(jiān)獄管理局和監(jiān)獄的控制。一方面，監(jiān)獄要代表政府即監(jiān)獄管理局行使主要控制權(quán)，如對監(jiān)獄企業(yè)勞動力的使用、經(jīng)營領(lǐng)域的選擇、干部的使用等；另一方面，人民警察對罪犯生產(chǎn)過程的監(jiān)管更是必要和直接的。此外監(jiān)獄企業(yè)在資本的追加、經(jīng)營結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整、主要領(lǐng)導(dǎo)人的任命等方面都必須受監(jiān)獄管理局的直接或間接控制，這些情況既反映了監(jiān)獄企業(yè)的本質(zhì)要求，又說明了其具有公營企業(yè)的本質(zhì)特征。

第三，基于以上對監(jiān)獄企業(yè)的認(rèn)識、可以把監(jiān)獄企業(yè)重新定義為：監(jiān)獄企業(yè)是為了，罪犯勞動改造的需要，由政府投資和控制的公營企業(yè)。在進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)以后，監(jiān)獄企業(yè)大面積的虧損，出現(xiàn)生存危機(jī)，也恰恰反映了監(jiān)獄企業(yè)在競爭性領(lǐng)域的種種不適應(yīng)，這正是公營企業(yè)的主要弊端。

三、明確監(jiān)獄企業(yè)的企業(yè)性質(zhì)和公營企業(yè)性質(zhì)的重要意義

(一)監(jiān)獄企業(yè)是企業(yè)的認(rèn)識可以使我們掃清認(rèn)識上和觀念上的障礙，從監(jiān)獄企業(yè)的實際出發(fā)在企業(yè)管理的道路上堅定地走下去長期以來，許多監(jiān)獄企業(yè)的管理者從監(jiān)獄企業(yè)的特殊性出發(fā)，懷疑和否定監(jiān)獄企業(yè)的企業(yè)性質(zhì)，抱怨監(jiān)獄企業(yè)的企業(yè)存在，喪失了工作的主動性和積極性，影響了監(jiān)獄企業(yè)的經(jīng)營管理水平。而面對監(jiān)獄企業(yè)的客觀存在，只有做出現(xiàn)實的選擇，才能擺脫被動的局面。

(二)把監(jiān)獄企業(yè)定性為公營企業(yè)對監(jiān)獄企業(yè)的改革和發(fā)展具有戰(zhàn)略指導(dǎo)意義。

第一，監(jiān)獄企業(yè)改革應(yīng)以產(chǎn)權(quán)清晰為突破口。按照我國省管為主的體制，大部分監(jiān)虢企業(yè)是各地方政府財政投資的，監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的改革的關(guān)鍵就是將監(jiān)獄企業(yè)從現(xiàn)時的國有企業(yè)中分流出來，將其產(chǎn)權(quán)明確為所屬政府所有，還其公營企業(yè)的車來面目，地方政府可以以監(jiān)獄管理局為主行使其對監(jiān)獄企業(yè)的所有權(quán)，所有者的身份直接處置和運作監(jiān)獄企業(yè)，而不是原來的代理中央政府和使國有資產(chǎn)所有者職能，從而可以提高地方政府的管理積極性。

第二，有利于我們對監(jiān)企分開的改革進(jìn)行重新認(rèn)識和把握。一方面，把監(jiān)獄企業(yè)改革成為自主經(jīng)營的企業(yè)不是公營企業(yè)的本質(zhì)要求；另一方面，在監(jiān)獄管理局的控制下，為了監(jiān)獄企業(yè)管理的需要，實行適度的監(jiān)企分開還是必要的，即按照《監(jiān)獄財務(wù)會計制度》和《監(jiān)獄資產(chǎn)劃分有關(guān)規(guī)定的通知》的要求把監(jiān)獄和監(jiān)獄企業(yè)在資產(chǎn)、財務(wù)、人員等方面相對分開，使監(jiān)獄企業(yè)相對獨立。

第三，有利于我們對監(jiān)獄企業(yè)的經(jīng)營領(lǐng)域進(jìn)行重新選擇和調(diào)整，按照公營企業(yè)的特性和各國公營企業(yè)主要以非競爭性領(lǐng)域為主的慣例以及監(jiān)獄企業(yè)的特殊性，今后，除目前少數(shù)經(jīng)營較好的監(jiān)獄企業(yè)，太多數(shù)逐步向非競爭性領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整，其產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)選擇最適合自己的領(lǐng)域。對此，國家應(yīng)有宏觀政策，地方要有長遠(yuǎn)打算，結(jié)臺本地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，可把部分公共事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)等交由監(jiān)獄企業(yè)經(jīng)營，這樣既可以發(fā)揮監(jiān)獄企業(yè)的作用，又可以減少監(jiān)獄企業(yè)的虧損

第四，監(jiān)獄企業(yè)是企業(yè)中的一個特例，也是公營企業(yè)的一個特例，中央和地方要針對監(jiān)獄企業(yè)制定關(guān)于監(jiān)獄企業(yè)的特殊的法律或管理條例，以約束監(jiān)獄企業(yè)的經(jīng)營并保護(hù)其合法權(quán)益。此外地方政府應(yīng)有計劃地按《監(jiān)獄法》對監(jiān)獄企業(yè)進(jìn)行投資和扶持，落實投資保障體制。相信經(jīng)過各級政府良好的控制和經(jīng)營，一定會在完成罪犯勞動改造任務(wù)的同時，完成一定的經(jīng)濟(jì)任務(wù)。

一般意義上，監(jiān)獄與企業(yè)似乎是聯(lián)系不到一起的兩個陌生概念?！掇o海》中語：監(jiān)獄是國家的刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，監(jiān)禁罪犯的場所；企業(yè)是從事商品和勞務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營，獨立核算的經(jīng)濟(jì)組織。而目前的所謂監(jiān)獄企業(yè)，就正如上述所言要“面對雙重目標(biāo)的矛盾。一方面，作為監(jiān)獄改造與懲罰罪犯手段的載體，懲罰與改造罪犯是監(jiān)獄企業(yè)必須遵循和完成的社會目標(biāo)，而追求經(jīng)濟(jì)效益又是企業(yè)生存發(fā)展的必要條件”。且不論其雙重職能是否能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，其“監(jiān)企合一”體制本身就根本性的弊病，尤其在市場經(jīng)濟(jì)日益深化的今天。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，目前的監(jiān)獄企業(yè)實際上是承擔(dān)著“公共物品”提供的職能。服刑人員的強(qiáng)制勞動，不僅僅是法律上的對犯罪行為的懲罰，更是對全社會的安定有序提供間接的教育服務(wù)。雖然強(qiáng)制勞動應(yīng)當(dāng)僅是教育服刑人員的手段之一，但也無法避免將勞動本身作為改造目的實際社會需求。在此情況下，監(jiān)獄企業(yè)還需要按照一般的勞動生產(chǎn)的要求提供基本的勞動條件（勞動崗位、勞動場所、勞動資料等）因此，在探討監(jiān)獄企業(yè)如何發(fā)展的時候，就必須將其納入公共產(chǎn)品組織的改革大背景之中。

公共產(chǎn)品組織的普遍特點與問題：

第一，多元性價值取向性。公共產(chǎn)品組織一般都存在多種價值取向。即一方面最大程度的利用本身的資源來服務(wù)社會公眾，直接的或是間接的；另一方面還要保障自身的經(jīng)濟(jì)效益用以可持續(xù)性的發(fā)展。例如，郵政、電信、電力、交通等公共服務(wù)既要為社會公眾提供最好的服務(wù)，同時又要確保自身的經(jīng)濟(jì)效益，否則也難以實現(xiàn)其社會效益。因此監(jiān)獄企業(yè)不可避免的即要保證實現(xiàn)改造、懲罰罪犯的社會目標(biāo)，又要將企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益放在一個重要的位置。

第二，國家資本的壟斷性。由于公共物品的特殊提供，其業(yè)務(wù)一般為國家壟斷。監(jiān)獄企業(yè)便是特殊的國有企業(yè)，在監(jiān)企合一的背后更有著國家壟斷的影子。而這種壟斷僅表現(xiàn)在資本性質(zhì)上，而非行業(yè)領(lǐng)域。

第三，政策影響性。國家通過政策調(diào)控來影響公共產(chǎn)品的供求擴(kuò)大或縮小。從一般公共產(chǎn)品的政府定價就可以明白，國家政策性因素的主導(dǎo)地位。監(jiān)獄企業(yè)在改革中的產(chǎn)品定位、價格定位、勞動力價格的定位，應(yīng)當(dāng)都受到政府的指導(dǎo)和保護(hù)。

第四，生產(chǎn)效率的低下性。在我國，公共產(chǎn)品大多是國有國營的，并基本處于相對或絕對的壟斷之下。因此，其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張動力與外在壓力明顯不足。與一般的企業(yè)相比較，生產(chǎn)效率與經(jīng)濟(jì)效益低下。目前的監(jiān)獄企業(yè)也普遍存在效率低下的問題，其主要原因也在體制與經(jīng)營機(jī)制等方面；雖然因其特殊的“用工”制度，有的監(jiān)獄企業(yè)活得還不錯，但這也只是一種掩蓋的假象而以。

因此面對公共產(chǎn)品組織問題，世界各國都有過不同的嘗試。在監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)的改革管理上，同樣也發(fā)生著變革。

新加坡議會通過了《新加坡矯正更生公司法》，組建新加坡復(fù)員技訓(xùn)集團(tuán)（簡稱SCORE公司），作為國家批準(zhǔn)的法定機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)是：經(jīng)營全國監(jiān)獄生產(chǎn)，負(fù)責(zé)各監(jiān)獄的生產(chǎn)項目、原材料供應(yīng)、產(chǎn)品銷售和技術(shù)管理；負(fù)責(zé)對罪犯的培訓(xùn)；為刑滿釋放人員介紹職業(yè)；協(xié)調(diào)私人企業(yè)在監(jiān)獄內(nèi)設(shè)工廠，安排罪犯勞動。國家給予SCORE公司不少優(yōu)惠政策。

80年代后期，加拿大監(jiān)獄局成立監(jiān)獄局勞動服務(wù)公司（簡稱CORCAN）來管理監(jiān)獄勞動。這樣通過更透明的社會成本、更具商業(yè)化的財務(wù)管理、更易于與私人企業(yè)建立關(guān)系，對市場需求變化的反映能力更強(qiáng)和以更靠近私人企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)來培養(yǎng)罪犯的職業(yè)技能。CORCAN已開始對其產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行改革，以便向更多的部門提供更多的產(chǎn)品和勞務(wù)服務(wù)。同時，CORCAN還在越來越多的私營企業(yè)主的幫助下，以比以前更系統(tǒng)的方式去開拓新市場。CORCAN是監(jiān)獄局的下屬機(jī)構(gòu)，但它基本采取市場模式來運作，它與聯(lián)邦監(jiān)獄之間并沒有從屬關(guān)系。作為一個專門公司，CORCAN通常只是為罪犯提供職業(yè)培訓(xùn)和工作機(jī)會，并負(fù)責(zé)產(chǎn)品的生產(chǎn)設(shè)計和市場銷售以及運營盈虧。CORCAN還有一個由商界人士、工人代表和市民組成的咨詢委員會。在CORCAN內(nèi)部，為了方便對不同產(chǎn)品和服務(wù)種類的管理，設(shè)有農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、制造業(yè)、紡織品和勞務(wù)等5個管理處。

可見，新加坡與加拿大等國監(jiān)獄生產(chǎn)的改革模式事實是將專門從事生產(chǎn)經(jīng)營的部分獨立成為一個特殊的企業(yè)，而直接受監(jiān)獄行政管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，與各監(jiān)獄之間沒有直接的關(guān)聯(lián)。實際上就是我們所謂“監(jiān)企分開”的模式。但這類企業(yè)不僅僅涉及各類產(chǎn)品生產(chǎn)，更將對服刑人員出獄后的就業(yè)介紹、技能培訓(xùn)等服務(wù)作為重要業(yè)務(wù)職能。

近日司法部長張福森在調(diào)研監(jiān)獄體制改革試點工作時強(qiáng)調(diào)，監(jiān)獄體制改革的目標(biāo)，就是要通過改革實現(xiàn)“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運行”，最終建立起中國特色的監(jiān)獄管理體制。某些地方的改革已經(jīng)先行：2003年11月通過政府注入1.4億元資金，重慶市正式剝離了各級監(jiān)獄企業(yè)，其中中央財政7100 萬，重慶地方財政7100萬。按照改革計劃，重慶市監(jiān)獄管理局將原本負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分離出來，組建成重慶市渝劍控股集團(tuán)有限公司，由市監(jiān)獄管理局管理。各監(jiān)獄將負(fù)責(zé)監(jiān)獄生產(chǎn)經(jīng)營管理工作的機(jī)構(gòu)分離出來，組建為渝劍控股集團(tuán)的全資子公司，由渝劍控股集團(tuán)有限公司管理。改革之后，人員徹底分開。負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營管理工作的機(jī)構(gòu)及人員整建制地劃轉(zhuǎn)到監(jiān)獄企業(yè)。監(jiān)獄所需的行政經(jīng)費、罪犯改造經(jīng)費、罪犯生活費、監(jiān)獄業(yè)務(wù)費支出等納入財政預(yù)算，由國家全額保障。監(jiān)獄經(jīng)費支出以及監(jiān)獄警察的工資收入與生產(chǎn)收入脫鉤。企業(yè)利潤主要用于自身的企業(yè)拓張、再生產(chǎn)等。

從重慶監(jiān)獄企業(yè)的改革來看，其一監(jiān)企分離已由應(yīng)然到自然；其二監(jiān)企分離后的財政支付轉(zhuǎn)移是國家財政制度改革大背景下的必然；其三監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)如何協(xié)調(diào)管理服刑人員是分離后的主要問題。

結(jié)合目前已經(jīng)進(jìn)行的改革，筆者就有關(guān)監(jiān)獄企業(yè)分離后的某些預(yù)測性問題作簡要的分析并提出相關(guān)的對策，以供參考。

其一，法律規(guī)制的缺位。目前的《監(jiān)獄法》既無對監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)管理相關(guān)規(guī)定，也沒有對監(jiān)企分離后的事項有相關(guān)的規(guī)定。因此，在這方面存在著法律空白點。而相關(guān)政策支持，也僅是帶有原則性的指導(dǎo)，雖說這是改革進(jìn)程中不可避免的問題，但就監(jiān)獄企業(yè)這一特殊的企業(yè)而言，應(yīng)盡快摸索出相應(yīng)的運行模式并將其中成功的部分上升到法律階段。

其二，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與管理模式的探討。

從重慶當(dāng)前的改革來看，應(yīng)當(dāng)可以預(yù)見到其他地方的監(jiān)獄企業(yè)改革，尤其是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)方面的改革，將必然采取國有資產(chǎn)經(jīng)營性與非經(jīng)營性分離的模式。即原來的具有行政管理權(quán)責(zé)的機(jī)構(gòu)與參與市場經(jīng)營的機(jī)構(gòu)相分離。

但就監(jiān)獄企業(yè)的特殊性和目前國有企業(yè)運行的情況來看，即便是分離也會帶來行政管理機(jī)構(gòu)對母公司的干預(yù)和母公司對子公司的干預(yù)，從而影響企業(yè)的運行效率。由于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的單一化，在增加融資渠道，拓寬監(jiān)獄企業(yè)融資瓶頸和改革監(jiān)獄產(chǎn)品的“身份”等方面都會遇到和原來一樣的困難。因為監(jiān)企分離后，首先得益的是原來的監(jiān)獄管理，使其更加符合《監(jiān)獄法》的要求。而對監(jiān)獄企業(yè)而言，只不過是正了企業(yè)的名稱而已，同時仍然需要面對市場經(jīng)營中的風(fēng)險和困境。因此，分離后的監(jiān)獄企業(yè)更加需要更多的政策機(jī)制和法律保障：

1、改造原有的產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)

變原來的單一持股制為多元持股模式。在產(chǎn)權(quán)設(shè)定明晰的前提下，應(yīng)該將部分優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行上市交易。應(yīng)當(dāng)鼓勵私營成分的介入，從而擴(kuò)大原有的持股形式。進(jìn)而在融資、生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)上獲得一般企業(yè)的平等地位。同時也可以最大限度的避免國有企業(yè)受行政干預(yù)過多的弊病。筆者同時認(rèn)為，在政策允許的情況下，私營化的監(jiān)獄企業(yè)也是完全可行的。

2、監(jiān)獄企業(yè)的管理人員的建設(shè)

監(jiān)企分離后，必然是導(dǎo)致人員的相應(yīng)分流，或者在監(jiān)獄行政機(jī)構(gòu)中從事行政管理工作，或者從事監(jiān)獄企業(yè)的經(jīng)營管理。而后者往往又缺乏直接面對市場進(jìn)行開拓的經(jīng)驗和能力，也就是說監(jiān)獄企業(yè)目前普遍缺乏合格的職業(yè)經(jīng)理人。但應(yīng)當(dāng)看到，在監(jiān)企分離后，監(jiān)獄企業(yè)具有較充分的人力資源調(diào)配的權(quán)力，完全可以引進(jìn)和加大力度培養(yǎng)合格的職業(yè)經(jīng)理人隊伍。這一點對任何企業(yè)而言都是至關(guān)重要的，尤其是監(jiān)獄企業(yè)而言。因為除一般勞動力較其他競爭對手較低的優(yōu)勢以外，監(jiān)獄企業(yè)缺乏其他明顯的市場優(yōu)勢。

目前現(xiàn)存的國有企業(yè)，很明顯的具有天然行業(yè)壟斷性或資本規(guī)模擴(kuò)張性；而在一般充分競爭性或低資本性的行業(yè)中已經(jīng)很難找到國有企業(yè)的蹤影。因此監(jiān)企分離后的，監(jiān)獄企業(yè)更加需要具有優(yōu)勢的職業(yè)經(jīng)理人來為企業(yè)的發(fā)展打拼。

3、監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)協(xié)調(diào)

監(jiān)企分開的做法并非監(jiān)獄管理領(lǐng)域中的獨家創(chuàng)造。實際上，在其他的一些多元性價值的行業(yè)中，相關(guān)的分離工作也在逐步的展開。特別是在財政轉(zhuǎn)移支付制度改革的背景下，將更加有力的推動各個行業(yè)的“政企分離”、“事企分離”。也就是說，將同一領(lǐng)域中的營利活動與非營利活動通過多組織的形式分開。這種改革方式在許多國家的一些領(lǐng)域中已經(jīng)取得了成功的經(jīng)驗。然而，當(dāng)多組織取代了單一組織，單組織多目標(biāo)的協(xié)調(diào)問題變?yōu)槎嘟M織的協(xié)調(diào)問題。而新的協(xié)調(diào)成本也需要重新的估計。對以非經(jīng)濟(jì)效益為單一目標(biāo)的組織而言，這一協(xié)調(diào)成本可能會更大。因此監(jiān)企分離后，監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)間關(guān)于服刑人員的協(xié)調(diào)，監(jiān)獄管理機(jī)構(gòu)與監(jiān)獄企業(yè)之間的管理關(guān)系。

4、國家政策與法律的保障

監(jiān)獄企業(yè)直接進(jìn)入市場后，雖然可以褪去非市場主體地位的味道，獲得一般經(jīng)營性主體的基本權(quán)利。但從市場競爭的角度來看，無疑監(jiān)獄企業(yè)在各行業(yè)的競爭中并不具備特別有效的優(yōu)勢，有時甚至是劣勢。特別是在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易日益全球化的今天，既然要參與市場，就不可避免的要遵守市場一般的游戲規(guī)則。例如，近期 SA8000規(guī)則的出臺，就是針對企業(yè)勞工制度的。監(jiān)獄企業(yè)似乎可以因為其特殊性而具有相應(yīng)的例外，但是這種例外卻不具備現(xiàn)實的法律或者政策的保障，而在市場經(jīng)營中顯得蒼白無力。即便是所謂的以國家采購的方式來解決一部分的監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)品的政策提議也不具體實質(zhì)的法律效力。

對尚未進(jìn)入分離的監(jiān)獄企業(yè)而言，不僅僅需要在如何分離上下大的功夫，更需要對分離后的經(jīng)營模式、協(xié)調(diào)機(jī)制、管理方式、法律保障等方面作更多的嘗試和思考。