預算是對未來一定時期內(nèi)收支安排的預測、計劃。它作為一種管理工具，在日常生活乃至國家行政管理中被廣泛采用。就財政而言，財政預算就是由政府編制、經(jīng)立法機關(guān)審批、反映政府一個財政年度內(nèi)的收支狀況的計劃。

從形式上看，它是按照一定標準將政府財政收支計劃分門別類地反映在一個收支對照表中；從內(nèi)容上看，它是對政府年度財政收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)所作的安排，表明政府在財政年度內(nèi)計劃從事的主要工作及其成本，政府又如何為這些成本籌集資金。因此，財政預算是政府活動計劃的一個財務(wù)反映，它體現(xiàn)了政府及其財政活動的范圍、政府在特定時期所要實現(xiàn)的政策目標和政策手段。

與一般預算不同的是，財政預算是具有法律效力的文件。作為財政預算基本內(nèi)容的級次劃分、收支內(nèi)容、管理職權(quán)劃分等等，都是以預算法的形式規(guī)定的；預算的編制、執(zhí)行和決算的過程也是在預算法的規(guī)范下進行的。財政預算編制后要經(jīng)國家立法機構(gòu)審查批準后方能公布并組織實施；預算的執(zhí)行過程受法律的嚴格制約，不經(jīng)法定程序，任何人無權(quán)改變預算規(guī)定的各項收支指標，通過預算的法制化管理使政府的財政行為置于民眾的監(jiān)督之下。

財政預算是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要工具。在市場經(jīng)濟條件下，當市場難以保持自身均衡發(fā)展時，政府可以根據(jù)市場經(jīng)濟運行狀況，選擇適當?shù)念A算總量或結(jié)構(gòu)政策，用預算手段去彌補市場缺陷，謀求經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。

現(xiàn)代財政預算制度最早出現(xiàn)于英國。英國是近代資本主義和現(xiàn)代議會制度的發(fā)源地。在14-15世紀，新興資產(chǎn)階級的力量逐步壯大，他們充分利用議會同封建統(tǒng)治者爭奪財政支配權(quán)。他們要求政府的各項收支必須事先作計劃，經(jīng)議會審查通過后才能執(zhí)行，財政資金的使用要受議會監(jiān)督，以此限制封建君主的財政權(quán)。

歐美其他國家財政預算制度的確立相對較晚。以美國為例，早期的憲法中并沒有關(guān)于預算制度的規(guī)定，直到1800年才規(guī)定財政部要向國會報告財政收支，但這時的財政收支報告只是一個匯總的情況而已。美國南北戰(zhàn)爭后的1865年，國會成立了一個撥款委員會，主管財政收支問題。1908－1909年，美國聯(lián)邦財政收支連續(xù)出現(xiàn)赤字，才促使美國政府考慮建立聯(lián)邦預算制度。第一次世界大戰(zhàn)后，美國國會在1921年通過了《預算審計法案》，正式規(guī)定總統(tǒng)每年要向國會提出預算報告。

由此可見，資本主義生產(chǎn)方式的出現(xiàn)是財政預算產(chǎn)生的社會經(jīng)濟條件，也是財政預算產(chǎn)生的根本原因。只有在新興資產(chǎn)階級作為一股強大的政治力量出現(xiàn)在歷史舞臺以后，王室財政與國家財政才有可能徹底分開，也才有可能通過議會控制國家的全部財政收支，編制財政計劃。因此，預算制度既是政治民主化進程的一個結(jié)果，也是實現(xiàn)政治民主化的基本手段。

加強財政管理是財政預算產(chǎn)生的另一個動因。隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展和政府職能的擴展，財政分配規(guī)模日益擴大，不僅財政收支項目增多，而且收支之間的關(guān)系日益復雜化。財政收支的復雜化，客觀上要求加強對財政活動的計劃和管理，要求制定統(tǒng)一的財政預算制度。因此，預算制度既是管理技術(shù)科學化進程的一個結(jié)果，也是推進財政管理技術(shù)科學化的基本手段。

財政活動的貨幣化，也是財政預算產(chǎn)生的必要條件。商品經(jīng)濟發(fā)展到一定程度之后，貨幣關(guān)系滲透到整個再生產(chǎn)領(lǐng)域，財政活動完全貨幣化。只有在財政活動貨幣化的條件下，全部財政收支才能統(tǒng)一反映在一覽表（即平衡表）中，才能完整地反映國家財政活動，才有利于議會的審議。

總之，預算制度形成和發(fā)展的歷史，就是"德""賽"兩"先生" 深入財政管理的歷史寫照。

財政預算既是履行政府職責，反映社會經(jīng)濟發(fā)展目標的計劃，同時又是限制政府收支的手段。因此，其基本特征有：

1、法定性。這不僅指財政預算的產(chǎn)生過程必須嚴格通過法定程序，而且指財政預算的收支范圍和方向均有相應(yīng)的法規(guī)為依據(jù)。

2、精細性。這是指財政預算的安排是詳細的，有精確說明的，而且有相應(yīng)的表式。也就是說，政府各項收支的來龍去脈都是清楚的，有根據(jù)的。

3、完整性。這是指政府收支都應(yīng)在財政預算中得到反映，也就是說法規(guī)規(guī)定的預算收支都應(yīng)列入財政預算。

4、時效性。財政預算的時效通常為一年。財政預算年度的劃定各國不盡相同。中國的預算年度和公歷紀年的自然年度保持一致。有的國家的預算年度采取跨年度制，如美國的預算年度從10月1日始至次年的9月30日止。財政預算在年度終了時應(yīng)做出決算。

5、公開性。財政預算在本質(zhì)上是反映公共需求和公共商品供給的計劃。既然政府代表公眾利益，財政預算就必須向公眾公開，便于公眾監(jiān)督。這不僅有利于政府的清正廉潔，而且有利于預算效率的提高。

（一）財政預算的編制形式

1、單式預算

單式預算制是將全部的財政收支匯編在一個統(tǒng)一的預算表之中。它的特點是：體現(xiàn)國庫統(tǒng)一和會計統(tǒng)一的原則要求；完整性強，能從整體上反映年度內(nèi)的財政收支情況，便于了解財政收支的全貌；便于立法機關(guān)的審議批準和社會公眾對財政預算的了解。

20世紀30年代以前，世界各國均采取單式預算制，他們認為，單式預算制符合"健全財政"的原則，在當時的歷史條件下起到了監(jiān)督與控制財政收支的作用。

2、復式預算

復式預算是把預算年度內(nèi)的全部財政收支，按收入來源和支出性質(zhì)不同，分別編成兩個或兩上以上的預算，通常包括經(jīng)常預算和資本預算。

經(jīng)常預算是指財政經(jīng)常性收支計劃，由政府以社會管理者身份取得的收入（如一般稅收）和用于維持政府機關(guān)活動、維護社會秩序、保障國家安全、發(fā)展文教科衛(wèi)及社會公益事業(yè)的支出組成。資本預算是財政投資性收支計劃，由政府投資性支出和各種專門收入來源組成。在資本預算中，經(jīng)常預算結(jié)余和債務(wù)收入是其重要的收入來源。

（二）財政預算的編制方法

1、績效預算

績效預算，就是政府首先制定有關(guān)的事業(yè)計劃和工程計劃，再依據(jù)政府職能和施政計劃制定計劃實施方案，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定實施方案所需費用來編制預算的一種方法。

績效預算是美國于20世紀50年代推行的一種預算制度。第二次世界大戰(zhàn)后，美國羅斯福"新政"告終，復式預算的控制問題引起了美國胡佛行政改進委員會的重視，該委員會提出了兩個基本問題：其一，在財政預算主要的項目上，理想支出的最大數(shù)字應(yīng)是多少？其二，如何通過立法機關(guān)有效和節(jié)約地執(zhí)行被批準的項目？胡佛委員會受到了當時在美國一些大城市中盛行的和聯(lián)邦政府中某些部門試行的績效預算技術(shù)的影響，于1949年建議在聯(lián)邦政府中采用績效預算。

2、計劃項目預算制

計劃項目預算制（Planning-Programming- Budgeting System, 簡稱PPBS）也源于美國。美國政府每年將數(shù)千億美元巨款用于軍費開支，1960年，美國經(jīng)濟學家道?希奇和麥克森所著的《核時代的國防經(jīng)濟學》一書探討了國防經(jīng)濟的效率問題，并建議在軍事設(shè)計上應(yīng)將各種可行方案的成本與效益做出比較。1961年美國國防部長麥克納馬納采納了他們的意見，并建議在國防部試行計劃項目預算。據(jù)分析，美國采取這種根據(jù)經(jīng)費（投入）與效果（產(chǎn)出）的分析來編制國防預算，一年可節(jié)省幾十億美元。因此約翰遜政府于1965年決定在政府其他部門也推行這種預算制度。

傳統(tǒng)的預算支出是按照誰開支（即什么部門）和開支被安排到哪里（即人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、設(shè)備開支等）去的方式安排的。這可以稱之為投入預算設(shè)計。而在計劃項目預算制中，支出按方案分類，并把各類方案盡可能和確認的政策目標相靠攏，因此可以沖破部門邊界進行統(tǒng)一設(shè)計，同時把方案的結(jié)果和投入相聯(lián)系，有利于提高預算支出的效率。

總之，計劃項目預算制是在績效預算的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，它是依據(jù)國家確定的目標，著重按項目和運用定量分析方法編制的預算。

3、零基預算

零基預算（Zero-Base Budget，簡稱ZBB）是美國企業(yè)界在60年代初采用的一種管理財務(wù)的形式，要求對每個項目每年初都要進行重新評估，以達到節(jié)省開支，有效使用資源的目的。

零基預算法是指預算方案的一切安排從實際需要出發(fā)，根據(jù)成本收益分析確定各項目支出數(shù)額，然后綜合確定支出總體方案。零基預算法是針對傳統(tǒng)的基數(shù)預算法提出來的，基數(shù)預算是以前一年的實際數(shù)或前幾年平均數(shù)為基本依據(jù)來確定預算年度的支出方案，其特點為注重過去，不注重將來，注重歷史因素，不注重發(fā)展因素，因而原有的一些不合理、不必要的支出得以繼續(xù)保留，而適應(yīng)新的發(fā)展需要的支出不易充分考慮進來，導致支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的不合理，支出對象之間的利益不平衡，資金使用效益低下。零基預算法能較好地解決上述問題。

（三）部門預算制

所謂“部門”是指與財政直接發(fā)生經(jīng)費領(lǐng)撥關(guān)系的一級預算單位。部門預算是由政府各部門編制，經(jīng)財政部門審核后報立法機關(guān)審議通過的、反映部門所有收入和支出的預算。它以部門為單位，一個部門編制一本預算。各部門預算由本部門所屬各單位預算和本部門機關(guān)經(jīng)費預算組成。

部門預算制是以編制部門預算為依托的一種預算資金管理制度。在部門預算制度下，各部門編制本部門預算、決算草案，組織和監(jiān)督本部門預算的執(zhí)行，定期向本級財政部門報告預算的執(zhí)行情況。

一國的預算是由各級政府的預算組成，而各級政府的預算是由該級政府所轄的公共部門預算組成，相互之間有復雜的預算資金往來關(guān)系。因此，財政預算體系是指由各級政府的預算以及各級政府的公共部門預算組成的一個體系。例如，中國的《預算法》就明確規(guī)定，一級政府設(shè)一級預算。中國政府分五個級次：一是中央政府；二是省級政府（包括自治區(qū)和直轄市）；三是市級政府（指設(shè)區(qū)的市級政府，包括自治州政府）；四是縣級政府（包括自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)）；五是鄉(xiāng)級政府（包括鎮(zhèn)級政府，民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）。因此，中國的預算體系也由這五級預算組成。但有些不具備條件的鄉(xiāng)級政府經(jīng)省級政府認定批準后可暫不設(shè)財政預算。從世界各國的做法來看，預算體系也多由中央預算和地方各級預算組成。

預算的基本程序有四個階段：編制、審批、執(zhí)行和決算。在編制階段（新預算年度開始之前），預算管理部門確定財政支出總額，再按部門確定最初的分配方案，各支出部門（職能部門）對最初方案提出反饋意見之后，再編制預算草案。預算管理部門與各支出部門之間經(jīng)過幾個來回的修改與反饋，形成最終的預算草案，進入審批程序。在審批階段，立法機關(guān)首先審定總體預算規(guī)模，再由專門的委員會對預算草案逐項審查并提出審查意見，經(jīng)立法機關(guān)批準后，成為正式財政預算，并成為具有法律效力的文件。在執(zhí)行階段，各收入機關(guān)依法及時、足額地完成財政收入計劃，預算管理部門根據(jù)預算對政府所屬的職能部門撥款，各職能部門根據(jù)撥款履行其相應(yīng)的政府職能。在決算階段（預算年度結(jié)束之后），各職能部門和預算單位對執(zhí)行結(jié)果進行總結(jié)，編制決算，經(jīng)預算管理部門匯總后，交立法機關(guān)審計和審批。

在預算形成與執(zhí)行的過程中，財政部門是編制預算、預算撥款和預算監(jiān)督管理的政府職能機構(gòu)。

（一）預算執(zhí)行的基本環(huán)節(jié)

預算的執(zhí)行是指預算目標的實現(xiàn)過程。它有三個基本環(huán)節(jié)：組織收入、撥付支出、預算調(diào)整與平衡。

1、組織預算收入

預算收入的執(zhí)行是預算收入的實現(xiàn)過程。各預算收入征收機關(guān)是執(zhí)行主體，包括稅務(wù)機關(guān)、財政機關(guān)、海關(guān)等。在收入征收的過程中，征收機關(guān)必須依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)及時、足額地完成財政收入計劃，不得隨意增收或減收；征收的收入要直接上繳國庫，不得截留、挪用；國庫部門對組織的財政收入要及時收納、劃分和報解，按規(guī)定辦理收入退庫；征收機關(guān)、國庫和預算管理機關(guān)之間要實時傳遞會計信息。

2、撥付預算支出

預算支出的執(zhí)行是支出目標的實現(xiàn)過程。預算管理部門和政府所屬的相關(guān)公共部門是支出執(zhí)行的主體。財政部門要按預算計劃、規(guī)定用途、工作進度和交易合同發(fā)出支付命令，國庫要根據(jù)財政部門支付命令及時、足額撥款，以保證政府部門履行其職能。

3、預算調(diào)整

財政預算畢竟是一個收支計劃，在實際執(zhí)行的過程中，由于各種情況的變化，財政部門要不斷地按規(guī)定進行預算調(diào)整，組織新的預算平衡。所謂預算調(diào)整，是指在預算執(zhí)行過程中因?qū)嶋H情況發(fā)生重大變化需要改變原預算安排的行為。預算管理部門在進行預算調(diào)整時，所要遵循的法律程序與預算編制程序基本相同。

（二）國庫集中收付制度

國庫集中收付制度，又稱國庫單一賬戶制度，是建立、規(guī)范國庫集中收付活動的各種法令、辦法、制度的總稱，是對財政資金從征收、入庫、撥付、使用、銀行清算，直至資金到達商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者賬戶全過程的監(jiān)控制度。

作為財政預算執(zhí)行的關(guān)鍵性制度，國庫集中收付制度是市場經(jīng)濟國家如美、日、英、法、加等經(jīng)合組織成員普遍采用的一種財政資金收付管理制度。

（三）政府采購制度

政府采購(government procurement)是指各級政府為了開展日常政務(wù)活動或為公眾提供公共服務(wù)的需要從市場上購買商品和勞務(wù)的行為，即財政購買性支出的一種行為。

政府采購制度是為規(guī)范政府采購行為而制定的一系列法律、規(guī)章和辦法。它最早形成于18世紀末的西方自由資本主義國家。伴隨著資本主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，為解決經(jīng)濟和社會發(fā)展中不斷出現(xiàn)的新矛盾，有關(guān)政府采購的制度建設(shè)和機構(gòu)建設(shè)也不斷完善，從而形成了現(xiàn)代政府采購制度。