稅收風險是指在征稅過程中，由于制度方面的缺陷，政策、管理方面的失誤，以及種種不可預知和控制的因素所引起的稅源狀況惡化、稅收調(diào)節(jié)功能減弱、稅收增長乏力、最終導致稅收收入不能滿足政府實現(xiàn)職能需要的一種可能性。

從風險的來源和后果、風險可測程度、風險等級評定等角度，可以將稅收風險劃分為以下幾種類型：

1.按照風險來源和后果，可分為稅源管理風險、稅收征管風險和稅收執(zhí)法風險。

2.按照風險可測程度，可分為指標性稅收風險和非指標性稅收風險。

3.按照風險等級評定，可分為一般稅收風險和重大稅收風險。

稅收風險存在于稅收管理的整個過程和各個環(huán)節(jié)，就其具體內(nèi)容而言，主要包括稅制改革風險、涉外稅收風險、稅源監(jiān)管風險以及稅收執(zhí)法風險等。

(一) 稅制改革風險

根據(jù)拉弗曲線原理，一個國家稅率和稅收收入及經(jīng)濟發(fā)展之間存在相互依存的關系，準確和把握稅率的高低和稅收收入的規(guī)模對建立合理的稅制體系，推動一國的經(jīng)濟發(fā)展有重大的作用。在目前的財稅制度背景下，構建相應的風險指標體系，確立風險度t方法，并科學地評估我國稅制改革對經(jīng)濟增長所產(chǎn)生的風險，是有效防范稅收風險的首要及重要組成部分。

(二) 涉外稅收風險

我國近年來吸引了大量外資，但是外資企業(yè)對我國稅收收入的貢獻與其在我國經(jīng)濟增長中所占份額極不相稱。目前，一些地區(qū)給予外資企業(yè)享受稅收“超國民待遇”，外資企業(yè)采用不同方式避稅，導致國家稅收流失、內(nèi)外資企業(yè)不公平競爭，我國在國際稅收競爭中處于劣勢地位。因此研究涉外稅收流失對我國經(jīng)濟增長所造成的風險，構建相應的風險指標體系，確立相應的方法，也是稅收風險應研究的課題之一。

(三) 稅源監(jiān)管風險

經(jīng)濟決定稅源，但稅源并不等于稅收，稅源要變成稅收需要通過稅源監(jiān)控能力的變現(xiàn)。對所管轄的納稅人引入科學的風險評估和防范體系，按行業(yè)風險程度高低對企業(yè)進行分類、分級管理，將有利于稅務機關充分認識稅收風險所在，及時實施有效管理，避免稅收流失。

(四) 稅收執(zhí)法風險

稅收執(zhí)法風險主要表現(xiàn)在:登記環(huán)節(jié)漏征漏管;結算環(huán)節(jié)漏結漏算;征收環(huán)節(jié)跑冒滴漏;稽查環(huán)節(jié)漏稽漏查;程序環(huán)節(jié)越位缺位等方面。通過一定的風險預測、評估和預等機制，將有效地引導稅務干部正確執(zhí)法，減少執(zhí)法風險。達到教育、監(jiān)督、預防“三位一體”的防范效果。

(一) 稅收行政執(zhí)法不規(guī)范以及稅收政策多變性導致的風險

由于我國目前稅務行政執(zhí)法主體多元，主要包括海關、財政、國稅、地稅等多個政府部門，各部門之間在稅務行政執(zhí)法上常常重疊; 另外，法律、法規(guī)、規(guī)章中賦予行政機關過多的自由裁量權，納稅人即使具有較為充分的理由，稅務機關也可以利用“稅法解釋權歸稅務機關”輕易加以否定，從而使納稅人的稅務風險大大增加。由于我國正處于經(jīng)濟變革時期，為了適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，稅務法規(guī)變化過快，朝令夕改，稅收政策的變化比較頻繁、不夠穩(wěn)定，加之信息傳輸渠道不暢通，難以讓納稅人及時準確掌握。如果企業(yè)不及時跟進調(diào)整自己的涉稅業(yè)務，就會使自己的納稅行為由合法轉變?yōu)椴缓戏?，給企業(yè)帶來稅務風險。

(二) 企業(yè)辦稅人員自身的專業(yè)素質(zhì)導致的風險

企業(yè)在日常的經(jīng)營活動中，由于辦稅人員自身業(yè)務素質(zhì)的限制，對于稅法的全面認識與運用及對有關稅收法規(guī)的精神把握不準，雖然主觀上沒有偷稅的愿望，但在納稅行為上沒有按照有關稅收規(guī)定去操作，或者在表面上、局部上符合規(guī)定，而在實質(zhì)上、整體上沒有按照有關稅收規(guī)定去操作造成事實上的偷稅、逃稅，給企業(yè)帶來稅務風險。

(三) 現(xiàn)行按收入計劃任務征稅的稅收管理體制不適應市場經(jīng)濟的要求

社會主義市場經(jīng)濟要求稅務機關依法征稅,但按收入計劃任務征稅的稅收管理體制卻與此相矛盾。由于受財政支出剛性增長的制約,我國稅收收入計劃任務的制定缺乏靈活性,可調(diào)整余地較小,不能隨經(jīng)濟情況的變化而進行大幅度調(diào)整,稅收收入計劃任務只能升不能降。在目前的政治體制下,上級又往往把稅收收入任務的完成情況作為衡量、考核地方和基層政績、實施獎懲的主要依據(jù)之一。在這種情況下,有的地方為了爭當先進,體現(xiàn)政績,而相互攀比,盲目趕超,深挖狠收,甚至“上有政策,下有對策”,弄虛作假,摻水拔高,搞“泡沫稅收”,由此動搖了稅收的根基,給稅收帶來不可估量的風險。

(四) 企業(yè)運用稅收優(yōu)惠政策導致的風險

由于每項稅收優(yōu)惠政策都是國家根據(jù)一定時期政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的總目標，通過稅收制度和政策，對某些特定的課稅對象、納稅人或地區(qū)給予的稅收照顧，只有具備一定的條件和資格，在一定的時效內(nèi)，按照一定的程序申報和批準，才能享受。如果有一項不符合規(guī)定而享受了有關稅收優(yōu)惠。

(一) 稅收風險管理有利于提高稅收管理的公平性

納稅人通常希望稅收管理更加公平、透明、高效。所謂公平不是平均，除稅收制度上的公平對待外，納稅人要求的公平還包括當不同納稅人對稅法采取不同態(tài)度時，稅務機關應采取不同的應對措施，如對依法納稅的人和漠視稅法的人進行甄別，并區(qū)別對待；對不履行納稅義務的納稅人采取強硬措施。納稅人除了要求稅收政策上的透明外，還認為他們有權從稅務機關得到高效、高質(zhì)的服務和建議，他們希望有一個暢通的渠道解決他們提出的問題以及在發(fā)生錯誤時能得到提醒和及時糾正。面對納稅人不斷提出的新要求，稅務機關單靠以前的管理方式顯然不能解決問題，必須在管理中引入新的適應納稅人更多、更高要求的管理方法。稅收風險管理通過風險識別、估測、評價，可以及時發(fā)現(xiàn)納稅人的納稅錯誤，使其得到糾正；也可及時發(fā)現(xiàn)納稅人的惡性問題，采取強有力的措施予以打擊，提高管理的公平性。

(二) 實施稅收風險管理可以使稅收管理更有效率

稅收管理中存在著由于納稅人不能或不愿依法準確納稅而致使稅款流失的風險。稅收風險管理是稅務機關通過科學規(guī)范的風險識別、風險估測、風險評價等手段，對納稅人不依法準確納稅造成稅款流失的風險進行確認，對確認的風險實施有效控制，并采取措施處理風險所致的后果。稅收風險管理對當前風險的確認，有利于對不同風險程度的企業(yè)實施不同的管理措施，加強管理的針對性，提高工作效率；對潛在風險的確認，可以建立稅收風險預警系統(tǒng)，加強稅源監(jiān)控、防止稅款流失，同時稅收風險預警系統(tǒng)對企業(yè)也有警戒提示作用，促進企業(yè)遵守稅法。

(三) 稅收風險管理有利于保證稅收的安全、穩(wěn)定，降低稅收征管成本

對政府來說，它要求財政收入安全、穩(wěn)定增長，并要求以最小的稅收成本實現(xiàn)稅收收入。而稅收風險管理能夠事先預測并控制由于納稅人不依法納稅而給財政收入帶來的不穩(wěn)定、不安全，保證稅收收入的安全、穩(wěn)定增長，降低稅收征收成本。

對于風險的含義目前學界有多種解釋，概括起來主要有四個方面：一是損失的可能性和概率，二是潛在的損失以及潛在損失的變化范圍與幅度，三是財產(chǎn)滅失與人員傷亡，四是實際與預期結果的離差。通過對風險含義的理解，我們可以認為稅收風險就是稅收工作因不確定因素受到破壞或損失的可能。

根據(jù)稅務機關工作實際和風險影響的直接后果，筆者將稅收風險劃分為兩大類，即：行政管理類風險和稅收執(zhí)法類風險。前者主要包括稅務機關政務管理和事務管理風險，側重于對機關內(nèi)部產(chǎn)生影響。后者主要是指稅收執(zhí)法業(yè)務風險，存在于征收、管理、稽查等環(huán)節(jié)。

(一)行政管理類風險

稅務機關內(nèi)部行政管理是稅務機關履行稅收職能的保證，包括決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)等環(huán)節(jié)，涉及思想教育、政務管理、干部管理、財務經(jīng)費等保證機關正常運轉和促進干部發(fā)展的多個方面。因此，稅收行政管理風險的特征是點面寬、思想因素多。

1.思想道德風險。

公務員是社會主體的重要組成部分，公務員的一言一行，一舉一動，既能反應整個社會的道德水平，又是社會道德的主要示范力量，對社會思想具有引導作用。公務員道德高尚，黨就有感召力和親和力，政府就有威望，相反則有巨大破壞作用。特別是隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，利益關系進一步深刻調(diào)整，思想道德領域面臨前所未有的考驗。在這場沒有硝煙的“陣地戰(zhàn)”中，廣大稅務干部在名、利、權、錢、色面前，經(jīng)受住了考驗。但是也有個別稅務人員道德缺失、信念淡漠，走上了道德腐敗的歧途。2001年被廣西區(qū)高級法院判處死刑的因包養(yǎng)情婦而殘殺妻子的廣西環(huán)江縣某地稅分局長譚某就是隨著職務的升遷，思想道德迷失，進而以身試法的例證。

2.職權風險。

稅務機關是國家財政收入的關鍵部門，稅務機關領導干部是關鍵中的關鍵，因此越來越成為糖衣炮彈的目標和社會關注的焦點。面對職權風險，個別領導干部放任自流，脫離組織和群眾的監(jiān)督，大肆揮霍權力，成為了“風險損失”。

原河北省國稅局局長李真貪污受賄1051.09萬元被判處死刑，就是一起典型的領導干部放棄世界觀、人生觀、價值觀改造，利用職權大肆聚斂錢財?shù)膰乐剡`紀違法案件。從這一案例中，我們可以看到，職權風險的高危程度。

職權風險除了表現(xiàn)為領導干部以權謀私外，也經(jīng)常表現(xiàn)在決策環(huán)節(jié)上，表現(xiàn)為集體錯誤。2005年某市稅務機關為緩解機關車輛緊張狀況，班子集體研究決定購置超標車輛，后被上級稅務機關查處。

3.政務風險。

政務風險存在于稅務機關行政工作的各個方面，它的特征是風險相對常態(tài)化，主要表現(xiàn)為個體化、群體性。如，2003年川北某縣稅務人員公務時間打麻將被處分并全省系統(tǒng)通報和2002年某市政務服務中心稅務窗口職工因遲到半個小時，被扣發(fā)工資和獎金。

政務風險除了以個體表現(xiàn)出來外，也有整個單位發(fā)生風險事例的。這主要表現(xiàn)為機關的行政管理執(zhí)行力不力，引起的單位整體風險。2004年被“焦點訪談”曝光的湖北省隨州市曾都區(qū)、廣水市國稅部門違規(guī)稅務代理案，市、區(qū)、分局三級國稅機關7名主要負責人被政紀處分，兩家稅務師事務所有限公司停業(yè)整頓。2006年四川某市政府常務會議議定一數(shù)據(jù)調(diào)整問題，簡單的幾個測算數(shù)據(jù)調(diào)整，經(jīng)辦部門辦理時間長達31天，受到市政府主要負責同志的嚴厲批評，并全市通報?？梢?，政策不落實，執(zhí)行不到位，也是重要的風險因素，會引起嚴重的后果。

4.事務風險。

稅務機關內(nèi)有著大量的事務性工作，應急管理、安全保衛(wèi)、公務接待、集體活動、車輛管理等。這些工作的核心就是制度。按規(guī)章制度辦理事務性工作，風險因素將最小化，反之則最大化。事務性風險的特征是與內(nèi)部管理密切相關，工作相對繁雜，風險警惕相對疲乏。

從近年機關事務風險發(fā)生情況來看，車輛管理風險尤為突出，一些單位車輛管理混亂，時有發(fā)生公車私用、領導干部自行駕車現(xiàn)象。2002年川西某縣4名稅務人員公車私用，發(fā)生3死1傷1人失蹤的重大交通事故。

不難發(fā)現(xiàn)，事務風險的發(fā)生與管理不嚴關系密切。只要狠抓內(nèi)部制度管理和執(zhí)行，事務風險發(fā)生的幾率就會得到有效控制。

5.網(wǎng)絡信息風險。

隨著稅務機關裝備現(xiàn)代化步伐的加快，信息化已經(jīng)覆蓋了稅收工作的各個環(huán)節(jié)。據(jù)資料，截止2006年底，全國已有3700余萬戶納稅人納入計算機管理，當年處理納稅額3.2萬億元。目前，稅務機關基本形成了以小型機為基礎，以廣域網(wǎng)絡為依托，以綜合征管軟件、金稅工程、出口退稅系統(tǒng)和辦公自動化系統(tǒng)為主體的稅務信息系統(tǒng)，由于業(yè)務系統(tǒng)的全面網(wǎng)絡化和數(shù)據(jù)管理的高度集中化，網(wǎng)絡信息安全風險明顯增大。

一是計算機病毒泛濫引起的風險。2004年，東北某省會城市稅務部門個別工作機器感染“震蕩波”、“沖擊波”病毒，通過網(wǎng)絡傳遞，大范圍交叉感染和發(fā)作，全市系統(tǒng)網(wǎng)絡完全癱瘓，嚴重影響日常工作。除了大病毒傳播外，日常工作中經(jīng)常遇到的就是U盤病毒，這類病毒通過移動儲存盤進行傳播，主要致使機器運行緩慢、堵塞網(wǎng)絡。二是機器密碼防控風險。目前，很多稅務人員在使用計算機或工作系統(tǒng)的時候，常使用弱口令、卻省口令甚至空口令。據(jù)資料，某市稅務機關對計算機設置密碼問題進行專題調(diào)查，結果顯示60%以上的計算機未設密碼。2007年某地稅務人員擅自潛入綜合征管軟件后臺程序，更改用戶登陸口令，導致該省綜合征管軟件停止工作4個多小時。三是稅收信息管理方面的風險。由于稅務系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)的特殊性，其對外是封閉的，必須嚴格數(shù)據(jù)管理，并嚴格與外網(wǎng)物理隔離，且稅務機關為納稅人提供的公共查詢機器也不能與內(nèi)部網(wǎng)絡聯(lián)接。據(jù)筆者觀察，個別稅務人員還存在數(shù)據(jù)管理不仔細，時有將連接內(nèi)網(wǎng)的機器私自接入lnternet的現(xiàn)象，一些地方的辦稅服務廳的觸摸屏機器還與內(nèi)網(wǎng)聯(lián)接。

(二)稅收執(zhí)法類風險

稅收執(zhí)法即稅務機關及稅務干部執(zhí)行國家稅收法律、法規(guī)、政策，它是稅務機關履行為國聚財職責的具體行政行為。稅收執(zhí)法工作遍及稅收管理、征收、入庫、發(fā)票管理、退稅、優(yōu)惠減免、稽查等各個業(yè)務點，其風險因素既可獨立存在，又相互影響。因此，筆者按風險來源對稅收執(zhí)法風險進行了大線條分類，即外部環(huán)境引起的風險、稅務機關和稅務人員自身因素引起的風險。

1.外部稅收環(huán)境因素引發(fā)的風險。

外部稅收環(huán)境是指納稅人依法納稅的意識、地方政府和其他部門對稅收工作的認知度及影響，以及稅法體系建設等。

一方面是納稅人的因素。由于稅收的過程是從納稅人手里無償取得收入的過程，直接關系到納稅人的切身利益，這種國家與個人或集體間的利益沖突形成了征納雙方之間一種特殊的矛盾關系，這一矛盾不僅在我國存在，而且在世界各國包括發(fā)達國家都存在。由于一些納稅人的納稅觀念相對偏低，出于對自身不合法利益的保護，部分納稅人會對稅務部門或稅務人員采取不正當?shù)氖侄?，來達到不交或少交稅的目的。一是引發(fā)危及稅務機關及稅務人員安全的暴力事件，如川南某地2001年就曾發(fā)生過個體納稅人暴力抗稅重傷稅務人員的案件。二是發(fā)生偷、逃、抗、騙稅案件，導致稅款流失，損害國家利益。

又一方面是地方政府對稅收工作的干涉，主要表現(xiàn)為：一是部分基層地方政府，為了招商引資，搞活地方經(jīng)濟，私自出臺各種稅收優(yōu)惠政策，干預稅收執(zhí)法，出現(xiàn)問題后還要稅務機關承擔責任；二是一些地方政府為了自身利益的需要，不正當?shù)馗深A或影響稅務機關的執(zhí)法行為，如亂挖稅源、引稅、騙稅、混淆入庫級次、越權減免稅以及為納稅人的違法行為說情等。2007年，根據(jù)中紀委指示，國家稅務總局紀檢組監(jiān)察局、新疆區(qū)紀委聯(lián)合查處拜城縣截留6223萬元國家稅款案，該縣縣委、政府、財政局、國稅局、人民銀行等8部門涉案，縣委、縣府主要負責人和有關部門負責人及國稅局責任人員27人受到黨紀政紀處分。

另一方面是稅法體系的不完善因素。一是稅收立法層次低，實體法領域法律少、條例多，缺乏上位法，形成了稅收領域法律層次整體偏低的局面，法律體系的落后必然會帶來執(zhí)法風險的增強。二是《征管法》的程序規(guī)范方面不少地方缺少更高層次法律支持，且與其他法律如民商法、行政法之間的關系不協(xié)調(diào)，可操作性較差，如協(xié)稅責任制度、稅收優(yōu)先權制度、稅收代位權和撤消權制度、稅務行政復議救濟制度等，這些因素影響了稅法的實施效力，容易形成執(zhí)法風險。三是稅制的缺陷。我國稅收制度改革始于上世紀80年代初期，現(xiàn)行的稅收制度是在1994年建立起來的，距今已有10多年的時間，從稅收的實踐來看，現(xiàn)行稅制主要存在流轉稅比重偏重，所得稅比重偏輕，某些輔助稅種缺位，有些稅種設計失當?shù)葐栴}，此外，對電子商務、電子貨幣、虛擬經(jīng)濟的出現(xiàn)也存在稅制真空。因此，現(xiàn)行的稅制不可避免地存在一定的缺陷，這種缺陷無形中增加了稅收管理的難度和風險。

再一方面是“計劃稅收”的體制缺陷。目前，各地普遍實行的“計劃稅收”財政體制，使稅收工作仍維持完成下達收入任務的現(xiàn)狀，難以真正實現(xiàn)“應收盡收、不收過頭稅”的依法組織收入原則。由于存在計劃任務的要求，可能出現(xiàn)有稅不收，壓任務、壓基數(shù)，為下期埋伏筆，或者強征過頭稅、協(xié)商預繳稅甚至貸款繳稅等兩個極端。在長期“任務論”思想的支配下，稅收執(zhí)法出現(xiàn)了重實體輕程序、重結果輕過程的現(xiàn)象，客觀上導致了程序、實體“兩張皮”。法治的實質(zhì)就是以程序正義為基本內(nèi)容的，相對于稅收實體權利而言，稅收執(zhí)法程序有著獨立存在的價值，程序違法必然導致實體違法，這種“計劃稅收”體制也就加大了稅收的潛在風險。

2.稅務機關和人員自身因素引起的風險。

一是稅務人員不作為而產(chǎn)生的風險。如因熟人熟臉而不出示稅務檢查證、征管資料缺漏、稅源漏征漏管等。在某市2006年整頓規(guī)范白酒行業(yè)稅收秩序檢查中，發(fā)現(xiàn)某地小酒廠稅收征管未嚴格執(zhí)行相關政策，無查實征收記錄，9名稅務干部因此受到執(zhí)法過錯追究。

二是稅收執(zhí)法人員誤作為引起的執(zhí)法風險。2003年某地稅務部門在“兩費”入庫情況檢查中，發(fā)現(xiàn)普通發(fā)票配售款59333.50元未按規(guī)定入國庫。經(jīng)查實，主要原因是發(fā)票配售人員工作失誤，未按上級新規(guī)定將發(fā)票款繳入國庫，而錯誤的按照以前的辦法存入發(fā)票專戶，該局分管領導和科室負責人以及發(fā)票會計人員、計統(tǒng)科稅收會計人員等為此受到通報批評。

三是稅務人員濫作為帶來的風險。如不征或少征稅款、徇私出售發(fā)票、虛假抵扣稅款、不移送達到刑事標準的稽查案件等。

四是稅務機關內(nèi)部監(jiān)督制約機制不健全引起的風險。內(nèi)部監(jiān)督制約機制的不健全為稅收執(zhí)法風險的產(chǎn)生提供了滋生的土壤。主要表現(xiàn)在：一方面是思想認識不足，部分執(zhí)法人員包括一些領導干部對實施內(nèi)部監(jiān)督缺乏足夠的認識。另一方面是監(jiān)督機構不健全，沒有形成完整的監(jiān)督制約體系。

研究稅收風險的目的歸根結底是為了有效規(guī)避和化解稅收風險，對某些客觀無法規(guī)避和化解的風險，我們也要做到將風險有效減低，這樣才能保證稅務機關更有效執(zhí)法，同時保護稅務人員自身的執(zhí)法安全。有效規(guī)避稅收風險應從提高思想認識和采取科學措施兩個方面入手。

（一）規(guī)避稅收風險的現(xiàn)實要求

筆者認為，科學規(guī)避稅收風險具有積極的現(xiàn)實意義，能夠保證稅務機關安全的執(zhí)法環(huán)境，起到穩(wěn)定隊伍，增強凝聚力，提高戰(zhàn)斗力，更好地維護稅法尊嚴的目的。稅收工作無法回避風險，只能不斷探索風險管理的道路，把風險管理定位成為稅務機關稅收管理的一個重要職能。

一是稅收法治精神的本質(zhì)要求。稅收法律是一把“雙刃劍”，它在規(guī)范納稅人納稅行為的同時，更大程度上約束著稅務執(zhí)法權力的行使。稅收法治的本質(zhì)不在于“治民”，而在于“民治”，其“控權”的核心功能是稅收執(zhí)法必須有效控制權力濫用，切實防范執(zhí)法風險，才能實現(xiàn)法治的目的。

二是實踐“聚財為國，執(zhí)法為民”宗旨的基本要求。隨著納稅人法治、權利意識不斷提高，對稅收執(zhí)法提出了更高要求，稅收執(zhí)法必須強化以人為本的觀念，正確處理好“執(zhí)法”與“維權”，“執(zhí)法”與“為民”相統(tǒng)一的問題，有效保障納稅人權益，積極防范執(zhí)法風險，促進征納雙方的良性互動。

三是稅收管理科學化、精細化的必然要求。科學化是前提、是方向，精細化則在于對科學化戰(zhàn)略目標的分解、細化和完善，精細化的稅收管理主要依靠精細化的稅收執(zhí)法來體現(xiàn)。隨著科學化、精細化管理的不斷深入，對執(zhí)法精細化的要求也會越來越高，風險也會加大。如果不能有效規(guī)避執(zhí)法風險，勢必將導致科學化、精細化成為 “紙上談兵”。

四是促進稅務干部全面發(fā)展的客觀需要。促進干部全面發(fā)展，既要尊重和滿足干部職工不斷增長的物質(zhì)文化需求，又要真心關心愛護干部，不斷增強干部對風險的判斷力，從機制上控制風險的發(fā)生，維護干部隊伍的穩(wěn)定，促使干部健康成長。

（二）規(guī)避稅收風險的對策建議

1.加強稅法體系和協(xié)稅體系建設，轉變稅收收入考核方式。

建議首先應提高稅收立法層次，出臺《稅收基本法》，明確稅收法定原則、稅收活動原則、稅務組織體系原則、立法執(zhí)法原則等，同時逐步將暫行條例辦法等行政法規(guī)完善上升為法律，增強稅法的嚴肅性、權威性、穩(wěn)定性。其次，建立切實可行的稅法協(xié)作體系，用法的形式明確各部門的權力、義務及法律責任。使各部門在處理稅收問題時都能做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。建立起責、權、利相結合的工作機制，形成以稅務機關為主體、相關部門依法配合的大稅收執(zhí)法格局。同時，進一步強化對政府及職能部門的稅法宣傳，力求社會廣泛支持，合理降低稅收執(zhí)法中因部門協(xié)作不作為帶來的風險。

另外，還應推進稅收計劃考核方式的發(fā)展轉變。一是改革稅收計劃考核辦法，由單一、高度的指令性計劃考核改為指令性與指導性相結合，由單純的基數(shù)遞增法向結合上年實績、當年經(jīng)濟增長水平以及各種特殊因素等方面綜合確定的方法轉變，增強稅收計劃的科學性、真實性、可靠性。二是要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平調(diào)整稅收增長比例，使稅收收入與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，避免“有稅不收”或“征過頭稅”的現(xiàn)象發(fā)生。

2.加強風險預警機制建設，提高制度防范能力。

要順應稅收管理發(fā)展的新形勢，結合當前稅務系統(tǒng)出現(xiàn)的新問題、新情況，制定全方位、立體化、多層次的預警機制，變事后規(guī)范查處為事前、事中預警控制，從源頭上預防和規(guī)避稅務職業(yè)風險。

一是確立預警防范理念，精細預警教育機制。其一要建立嚴肅的預警防范理念：把好信念關，立住根本；把好權力關，用好權力；把好欲望關，抵住誘惑。其二是大力加強廉政文化建設，開展廉政教育和預防職務犯罪教育，通過現(xiàn)身說法和以案釋法，感受違法犯罪后受到的嚴厲懲處及給個人、家庭帶來的巨大痛苦和無法彌補的后果，達到凈化心靈和警醒作用。其三是抓好法律及業(yè)務培訓。要定期對領導干部進行知識更新培訓，提高依法行政的意識和能力。要抓好全員培訓，增強干部工作把握能力、風險識別能力。其四是做好“八小時外”監(jiān)督，“全天候”對干部職工的言行提醒警示和監(jiān)督，引導干部算好家庭、經(jīng)濟、前途、自己“四筆帳”。其五是定期自查自糾，以個人自查、科室互查、專項督查等形式，最大限度的規(guī)范職業(yè)行為，減少風險漏洞。

二是狠抓黨風行風建設，嚴格監(jiān)督制約機制。其一是進一步落實黨風廉政建設責任制，強化措施落實，形成一級抓一級、人人抓廉政的格局。其二是進一步落實執(zhí)法過錯責任追究制。依托稅收執(zhí)法管理系統(tǒng)的上線運行，認真開展執(zhí)法檢查和執(zhí)法監(jiān)察，建立執(zhí)法檢查和執(zhí)法監(jiān)察的長效機制。其三是加大干部交流輪崗力度。建立機關科室與基層單位、行政部門與業(yè)務部門之間的定期和不定期輪崗制度。其四是完善群眾參與機制，擴大暢通監(jiān)督途徑。積極推行政務公開，力求敏感問題求公正，重大問題求共識，難點問題求突破、干部業(yè)績求公認。其五是大力開展明察暗訪、現(xiàn)場評議等活動，主動邀請各級人大、政協(xié)、新聞單位監(jiān)督，加強與有關職能部門的聯(lián)系，廣泛聽取納稅人及社會各界意見建議，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中存在的問題，建立整改反饋機制。

三是堅持稅檢協(xié)作制度，加強專業(yè)預防。繼續(xù)推進稅檢協(xié)作預防稅務系統(tǒng)瀆職犯罪工作，不斷探索和把握稅務系統(tǒng)預防瀆職犯罪工作的規(guī)律和特點，積極采取各種行之有效的協(xié)作預防工作措施，加強對基層稅務機關預防瀆職犯罪工作的調(diào)研和指導，推動稅務系統(tǒng)預防瀆職犯罪工作深入進行。

3.強化執(zhí)法監(jiān)督，健全全程監(jiān)督機制。

一是強化執(zhí)法行為的事前監(jiān)督。要認真執(zhí)行稅收規(guī)范性文件會簽制度，凡是具有普遍約束力的規(guī)范性文件在出臺之前，必須經(jīng)過政策法規(guī)部門統(tǒng)一審核把關。接受備案的上級國稅機關要依法嚴格審查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。要把保障納稅人的知情、聽證、復議和行政訴訟等一系列權利以及約束稅務機關自由裁量權作為健全稅務執(zhí)法程序制度的重點，減少稅收執(zhí)法的隨意性，規(guī)范自由裁量權的行使。要落實好稅收執(zhí)法公示制度，對應予公示的執(zhí)法項目包括稅收基本法規(guī)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法主體、執(zhí)法權限、執(zhí)法責任、處理處罰結果都要采取多種形式予以公示，實行“陽光稅務執(zhí)法”。要落實稅收執(zhí)法資格認證制度，未取得稅收執(zhí)法資格的人員，一律不得從事稅收執(zhí)法工作。

二是強化執(zhí)法行為的事中監(jiān)督。要認真執(zhí)行重大稅務案件集體審理制度，對涉嫌構成犯罪的稅務案件要及時移送司法機關。審理的重點主要是審查案件的主體、法律依據(jù)、法律程序、法律文書、定案證據(jù)和法定時限。要實行大額減、免、緩、退稅審批集體審核制度。要做好稅務行政處罰聽證工作，充分尊重納稅人的陳述權和申辯權，保證稅務行政處罰全過程的公正公開。

三是強化執(zhí)法行為的事后監(jiān)督。強化稅收執(zhí)法監(jiān)督檢查，將檢查情況在系統(tǒng)內(nèi)公開通報，并作為年終考核的重要依據(jù)，嚴格考核兌現(xiàn)。要嚴格執(zhí)行稅務行政復議制度，增強機關的自我糾錯能力，維護納稅人的合法權益。要對稅款入庫、退庫、欠稅審批等各項工作制定嚴格的工作規(guī)程，嚴格日常會計核算，加強對稅收征管情況的監(jiān)督，防范和制止各種違法亂紀行為的發(fā)生。

4.加強執(zhí)法程序管理，提高依法執(zhí)法意識。

一是牢固樹立“嚴格執(zhí)法就是最好的服務”的觀念，嚴格按照法律所確定的稅率、征稅條件，依率計征，應收盡收，禁止拋棄法律規(guī)定，適用類推去追求所謂的實質(zhì)性合理。要讓干部切實了解執(zhí)法的程序性規(guī)定，知曉每一環(huán)節(jié)的司法要求及不按程序辦事的嚴重后果，充分意識到程序就是瀆職與非瀆職的分水嶺，法律程序有規(guī)定的都必須做，法律程序沒有規(guī)定的都不能做，促使干部不斷提高對風險的判斷力和執(zhí)法責任感，增強自我保護意識。

二是按照執(zhí)法程序的要求，強化執(zhí)法程序和執(zhí)法標準。其一分解崗位職責，明確工作規(guī)程，實施崗位與責任、責任與權力、權力與利益的全方位對接，實現(xiàn)稅收執(zhí)法行為的法定化、程序化和規(guī)范化，防止執(zhí)法角色的缺位、越位和錯位。其二要按法律明文規(guī)定的標準來認定偷逃抗騙稅，法無明文不為罪，法無明文不處罰，對于法律沒有明文規(guī)定違法的涉稅行為，不能對其按照違法行為進行懲處，這是稅收執(zhí)法工作對法律負責、按照形式合理性來支配執(zhí)法行為的基本使命。

5.嚴密稅收監(jiān)控，嚴厲稅收處罰。

一是狠抓稅收監(jiān)控體制建設，突出“找稅”。其一是借助信息化實施稅源監(jiān)控共享。盡快建立全國稅務信息網(wǎng)絡體系以及與地稅、工商、海關、銀行的信息共享體系，實行全國涉稅信息資源的共享，及早發(fā)現(xiàn)稅源，及時管理稅源。其二是建立覆蓋式的監(jiān)控體系，提高稅源監(jiān)控的廣度。從稅源產(chǎn)生的不同階段、不同環(huán)節(jié)實施監(jiān)督。其三是要建立起立體化的監(jiān)控體系，提高稅源監(jiān)控的深度。凡與稅基產(chǎn)生有直接或間接聯(lián)系的信息，都應納入稅收信息采集的范圍。通過對來自不同渠道的信息進行分類、加工，核對其納稅申報的真實性和準確性。

二是加大稅收違法打擊力度，突出“查稅”。一方面著力提高稽查的威懾力。通過培養(yǎng)一批專家型的稽查隊伍，提高稽查裝備，以實現(xiàn)有稅案必能查的目的。同時，要力求提高稽查的頻率，增大稅案被發(fā)現(xiàn)的概率。另一方面是實行嚴厲的處罰制度。納稅人發(fā)生偷、逃、抗、騙稅等行為，尤其是自私性不遵從，一經(jīng)查實，應予重罰，該追究刑事責任的要堅決追究，以提高不遵從的成本，增大違法風險。同時，建議在法律上適當增加稅務部門查案辦案的特許權，暢通稅務案件偵查、審判的渠道，提高稅案懲處力度。