公務(wù)員職務(wù)晉升是指公務(wù)員管理機關(guān)根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，根據(jù)國家管理的需要和公務(wù)員本身的德才表現(xiàn)情況，提高公務(wù)員的職務(wù)與級別，把公務(wù)員由較低的職務(wù)升任至較高的職務(wù)。根據(jù)公務(wù)員法的規(guī)定在國家機關(guān)中，主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職位出現(xiàn)空缺時，可以通過面向社會的公開招考的方式來選拔錄用。領(lǐng)導(dǎo)職位和助理調(diào)研員以上的非領(lǐng)導(dǎo)職位出現(xiàn)空缺主要是通過晉升的方式，從下級公務(wù)員中選拔使他們的職務(wù)晉升到更高級的職務(wù)。^[1]

職務(wù)晉升的原則指的是公務(wù)員職務(wù)晉升管理中必須遵循的行為準則。公務(wù)員的職務(wù)晉升都要遵循一定的原則，無原則的晉升，起不到應(yīng)有的激勵作用。世界各國公務(wù)員晉升所遵循的基本原則大致有以下幾項：

1．公開、民主、平等、競爭原則

公開、民主、平等、競爭原則是國家公務(wù)員制度的基本原則，它要求公務(wù)員的職務(wù)晉升工作必須公開進行，要在一定范圍內(nèi)向公務(wù)員公布有關(guān)情況；對晉升職務(wù)的人選要進行民主評議和民意測驗；在職公務(wù)員按照法定規(guī)則和程序都享有平等的晉升權(quán)利，不因其性別、出身、種族、膚色、民族、宗教、婚姻等因素而受到特殊優(yōu)待或歧視；要通過公開考試或考核，擇優(yōu)晉升。貫徹這一原則，有利于擴大民主因素，增加職務(wù)晉升工作的透明度，使公務(wù)員能夠關(guān)心、了解和積極參與職務(wù)晉升的全過程，便于公務(wù)員對晉升工作進行監(jiān)督，維護自身的合法權(quán)益。

2．注重實績原則

這一原則又稱“功績制”原則。這是公務(wù)員職務(wù)晉升制度中的一項根本原則，是西方國家現(xiàn)代文官制度確立的標志之一。所謂注重實績，就是把工作實績作為公務(wù)員職務(wù)晉升的主要依據(jù)。英國是較早采用功績晉升制的國家。美國在1883年通過的《彭德爾頓法》以法的形式確立了美國文官制度的功績制原則。1978年，美國在《文官制度改革法》中再次確認，文官的晉升只根據(jù)工作能力、知識、技能來決定，工作成績良好者可以繼任，成績不好者應(yīng)立即改進。

一般來說，業(yè)務(wù)水平高、工作能力強的公務(wù)員作出的成績和貢獻就大。在晉升工作中堅持功績制原則，有利于保證機關(guān)各行政職位，尤其是中高級職位獲得合格的有能力的人選，使有真才實學(xué)的優(yōu)秀人才得到提拔，同時，也有利于激勵和提高公務(wù)員的競爭精神，促使他們積極工作，創(chuàng)造優(yōu)異的工作成績。我國《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定，國家公務(wù)員的晉升，必須堅持注重實績的原則。使公務(wù)員的晉升法制化、規(guī)范化，有利于克服我國長期存在的“干與不干一個樣，干好干壞一個樣”的弊端，有利于排除用人上的主觀隨意性，減少和避免拉幫結(jié)派、徇私舞弊、任人唯親等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

3．“德才兼?zhèn)?、任人唯賢”原則

我國公務(wù)員制度與西方國家的公務(wù)員制度有著本質(zhì)的區(qū)別。西方國家強調(diào)公務(wù)員保持“政治中立”，不參與黨派活動，以保證多黨競爭、輪流執(zhí)政條件下政府機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家，公務(wù)員不僅可以參加黨派活動，而且要積極參與國家的政治生活。這就要求公務(wù)員既要精通業(yè)務(wù)，又要具有獻身社會主義事業(yè)的政治覺悟。因此，我國公務(wù)員職務(wù)晉升必須堅持德才兼?zhèn)?、任人唯賢的原則。

德才兼?zhèn)?、任人唯賢是中國共產(chǎn)黨在長期革命實踐中形成的選拔和使用干部的一項基本原則。在公務(wù)員晉升制度中堅持這一原則，可以有效地保證公務(wù)員的質(zhì)量，保證政府系統(tǒng)忠實地貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策。一般來說，“德”是指公務(wù)員的政治素質(zhì)、道德品質(zhì)、思想作風(fēng)等，“才”是指公務(wù)員的理論水平、文化素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、領(lǐng)導(dǎo)能力等。在不同的歷史時期，德才有不同的內(nèi)容。社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，黨和政府的中心任務(wù)是進行經(jīng)濟建設(shè)。這時，“德”的內(nèi)容不僅應(yīng)包括堅持四項基本原則，還應(yīng)該強調(diào)公務(wù)員的職業(yè)道德，要求公務(wù)員清正廉潔、恪盡職守，真正成為人民的公仆。所謂任人唯賢，就是把有較強工作能力、精通業(yè)務(wù)、德才兼?zhèn)涞墓珓?wù)員提拔到領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上加以重用，或在職務(wù)晉升中，以公務(wù)員的政治素質(zhì)、工作能力、業(yè)務(wù)水平和政績?yōu)橐罁?jù)，將優(yōu)秀者晉升到適當(dāng)?shù)墓ぷ鲘徫簧稀?

4．逐級晉升原則

逐級晉升原則是世界各國公務(wù)員制度普遍堅持的一項職務(wù)晉升原則，我國公務(wù)員的晉升也實行逐級晉升原則。這一原則是指在一般情況下，公務(wù)員晉升只能按照職務(wù)等級序列，由低到高，一級一級地晉升。如由科長升任副處長，由副處長升任處長，而不能由科長直接升任處長。實行逐級晉升，主要是因為一個人工作能力的提高和管理經(jīng)驗的積累，一般要經(jīng)過一定的時間和一定的過程。只有經(jīng)過下一級崗位的鍛煉，才能較好地勝任上一級職務(wù)。如不經(jīng)過下一級崗位的鍛煉和培養(yǎng)，未取得應(yīng)有的經(jīng)驗就越級晉升，就很可能給政府工作帶來損失，對公務(wù)員個人的成長也沒有好處。當(dāng)然，對個別業(yè)績特別突出的公務(wù)員，可以破格提升，但一般只能超越一級，而且應(yīng)經(jīng)過慎重考查，并履行一定的審批手續(xù)。

一、國外公務(wù)員職務(wù)晉升的條件、資格和程序

從現(xiàn)代公務(wù)員制度的實踐看，西方各主要國家從各自國情出發(fā)，對公務(wù)員職務(wù)升降制度有不同的規(guī)定，在不同的時期也有變化。國外公務(wù)員職務(wù)升降的主要做法如下所述。

(一)晉升條件和資格

晉升條件和資格主要是從資歷、能力和工作實績等方面提出任職標準和要求。各國側(cè)重點不同，不同時期也有變化，不同的職務(wù)層次，晉升標準也有所不同。英國在文官制度建立初期，晉升主要憑年資，公務(wù)員只要沒有明顯劣跡，就能隨年資增長而晉升。1870年以后，英國開始實行“功績晉升制”，每年由本人作出個人總結(jié)報告，再經(jīng)部門負責(zé)人根據(jù)其工作成績大小{擇優(yōu)向文官委員會提出晉升申請。“功績晉升制”優(yōu)于憑年資晉升，因而在各國得以較普遍的實行。但也有弊病，就是加深了公務(wù)員對本部門負責(zé)人的依附性。

(二)晉升候選人員范圍

可以分為內(nèi)升制、外招制兩種。有的國家規(guī)定，出現(xiàn)職位空缺，一般只在本機關(guān)內(nèi)部的下級人員中遴選，外單位同級公務(wù)員不得參加競爭，稱為內(nèi)升制。內(nèi)升制有利于公務(wù)員的專業(yè)化和保持工作的連續(xù)性，但選人視野受限制，不能在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)公開平等的競爭。有的國家則規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)職位空缺時，本機關(guān)之外的公務(wù)員也可以參加競爭，甚至非公務(wù)員身份的人都可以參加競爭，此為外招制。外招制的優(yōu)點是可以在更大范圍內(nèi)選拔優(yōu)秀人才，缺點是費時費力、不宜操作，故一般在選拔高層次人才和專業(yè)人才時才用。

(三)晉升方式

晉升方式主要有兩種做法，一是考試晉升，即公務(wù)員達到規(guī)定的晉升年資和其他條件時，經(jīng)考試合格后方可晉升。二是考核晉升。即經(jīng)過考核由有關(guān)方面遴選晉升人員。有的國家還規(guī)定了晉升線路。有的國家采取定期晉升制。

(四)降職

在西方國家的文官制度中，降職制度的實行并不普遍，這與西方文官制度強調(diào)“無過失不被免職”有關(guān)。在實行降職制度的國家中，降職條件一般是從履行職費隋況角度規(guī)定的。如日本規(guī)定，因工作成績不佳，或身心不健康，對執(zhí)行職務(wù)不利等，可以違反本人意愿強行降職。

近20多年來，特別是20世紀90年代以來，西方國家對公務(wù)員制度進行了較大的改革，職務(wù)升降制度發(fā)展和改革的主要趨勢表現(xiàn)為，一是增強職務(wù)晉升的開放性。如英國在1979年前高級文官晉升只有前三級(常務(wù)次官、副常務(wù)次官、次官)向社會開放，1984年擴大到第四至第六級(執(zhí)行指揮官、助理次官、高級主管)，1986年又擴大到第七級(主管)。這樣做的臥的，是使更多的社會人才進入公務(wù)員隊伍擔(dān)任中、高層次職務(wù)。二是加強績效評估，注重發(fā)揮職務(wù)升降的激勵作用。績效評估用來評價公務(wù)員的工作業(yè)績，對公務(wù)員的晉升、待遇有重大影響。通過績效評估，使有能力、有工作業(yè)績的公務(wù)員得以晉升。英國在1981年以后逐步建立了現(xiàn)代業(yè)績評估體制。美國普遍實行績效評估和全面質(zhì)量管理，強調(diào)以服務(wù)顧客為目標取向，以公眾滿意程度為評估績效的主要標準，形成重績效、重工作結(jié)果的晉升機制。

二、我國公務(wù)員職務(wù)晉升的條件和資格

(一)公務(wù)員職務(wù)晉升的條件

《公務(wù)員法》第四十三條規(guī)定：“公務(wù)員晉升職務(wù)，應(yīng)當(dāng)具備擬任職務(wù)所要求的思想政治素質(zhì)、工作能力、文化程度和任職經(jīng)歷等方面的條件和資格?！?

晉升條件和資格，是對公務(wù)員晉升標準作出的規(guī)定。規(guī)定晉升條件和資格，具有重要作用。首先，它是選拔合格人才，提高公務(wù)員隊伍素質(zhì)的要求；其次，有利于職務(wù)晉升工作公平合理地進行；最后，對公務(wù)員具有有效的導(dǎo)向作用。

晉升不同類別、不同層次、不同職位的職務(wù)，在條件把握上有所不同。要根據(jù)擬任職位的要求來具體掌握其晉升的基本條件。

公務(wù)員晉升條件側(cè)重對公務(wù)員素質(zhì)提出要求，主要包括擬任職務(wù)所要求的思想政治素質(zhì)、能力水平等。《干部任用條例》明確規(guī)定了選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的基本條件，這也是公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的基本條件，也是將來制定職務(wù)晉升法規(guī)的主要依據(jù)。

(二)公務(wù)員職務(wù)晉升的資格

公務(wù)員職務(wù)晉升的資格側(cè)重對公務(wù)員資歷提出要求，主要包括工齡、經(jīng)歷、任職年限、文化程度、培訓(xùn)情況、健康狀況等方面。晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格要求與晉升非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格要求應(yīng)有所不同?！陡刹咳斡脳l例》和1996年人事部制定的《國家公務(wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》對晉升資格作出了明確規(guī)定，從實踐看，基本是可行的。

1．晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格

《干部任用條例》從多個方面對晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格作出了規(guī)定。

在工齡和經(jīng)歷方面，提任縣(處)級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，要求具有五年以上工齡和兩年以上基層工作經(jīng)歷，一般應(yīng)當(dāng)具有在下一級兩個以上職位任職的經(jīng)歷。

在任職年限方面，提任縣(處)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，由副職提任正職的，應(yīng)當(dāng)在副職崗位工作兩年以上，由下級正職提任上級副職的，應(yīng)當(dāng)在下級正職崗位工作三年以上。

在文化程度方面，要求一般應(yīng)具有大學(xué)?？埔陨衔幕潭?，其中地(廳)、司(局)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部一般應(yīng)當(dāng)具有大學(xué)本科以上文化程度。

在培訓(xùn)方面，要求應(yīng)當(dāng)經(jīng)過黨校、行政院校或者組織(人事)部門認可的其他培訓(xùn)機構(gòu)五年內(nèi)累計三個月以上的培訓(xùn)，確因特殊情況在提任前未達到培訓(xùn)要求的，應(yīng)當(dāng)在提任后一年內(nèi)完成培訓(xùn)。提任黨的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)符合《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定的黨齡要求。

對晉升科級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格，《國家公務(wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》作出了明確規(guī)定：晉升科級正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，應(yīng)當(dāng)任下一級職務(wù)兩年以上；晉升科級副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，應(yīng)當(dāng)任下一級職務(wù)三年以上；晉升科級正副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，應(yīng)當(dāng)具有高中、中專以上文化程度。

2．晉升非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格

按照《國家公務(wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》，晉升非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)相比，任職年限要求長一些。晉升科員、副主任科員、主任科員職務(wù)，應(yīng)分別任下一級職務(wù)三年以上；晉升助理調(diào)研員、調(diào)研員職務(wù)，應(yīng)分別任下一級職務(wù)四年以上；晉升助理巡視員、巡視員職務(wù)，應(yīng)分別任下一級職務(wù)五年以上。

按照《國家公務(wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》，無論晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)還是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，還需要在近兩年年度考核中定為優(yōu)秀或近三年年度考核中定為稱職以上，并符合任職回避規(guī)定，符合按照管理權(quán)限由有關(guān)機關(guān)根據(jù)具體職位需要規(guī)定的其他條件。

《公務(wù)員法》頒布實施后，還要制定與之相配套的公務(wù)員職務(wù)升降規(guī)定，在總結(jié)執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)定經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格條件進一步加以完善。

3．我國公務(wù)員職務(wù)晉升的程序

晉升程序是公務(wù)員職務(wù)晉升規(guī)范化的必然要求，也是職務(wù)晉升公開、公正的保證措施。干部選拔任用程序也是公務(wù)員職務(wù)晉升程序。晉升不同類別、不同層次職務(wù)，程序有所不同。目前，總的看來，按照民主推薦、組織考察、黨委討論決定等程序晉升是公務(wù)員職務(wù)晉升的主要方式?！豆珓?wù)員法》第四十四條規(guī)定：公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，按照下列程序辦理：(1)民主推薦，確定考察對象。(2)組織考察，研究提出任職建議方案，并根據(jù)需要在一定范圍內(nèi)進行醞釀。(3)按照管理權(quán)限討論決定。(4)按照規(guī)定履行任職手續(xù)。公務(wù)員晉升非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，參照前款規(guī)定的程序辦理。

(一)民主推薦，確定考察對象

民主推薦是按照規(guī)定的范圍、程序和要求，組織有關(guān)方面人員推薦晉升人選的方法和活動。

(二)組織考察，研究提出任職建議方案，并根據(jù)需要在一定范圍內(nèi)進行醞釀

考察是組織上了解干部的重要途徑和手段。確定考察對象后，要進行嚴格考察?？疾靸?nèi)容包括德、能、勤、績、廉情況，注重考察工作實績?？疾觳襟E主要是制定考察工作方案、發(fā)布考察預(yù)告、廣泛深入了解情況、提出任職建議方案等?？疾炀唧w方法包括個別談話、發(fā)放征求意見表、民主測評、實地考察、查閱資料、同考察對象面談等?？疾斓母灸康模菍疾鞂ο笫欠襁m合擬任職務(wù)作出準確評價。

(三)按照管理權(quán)限討論決定

討論決定，是職務(wù)晉升的決定和決策環(huán)節(jié)。

(四)按照規(guī)定履行任職手續(xù)

履行任職手續(xù)，是職務(wù)晉升的必要環(huán)節(jié)。晉升非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)參照晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的程序進行。非領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職責(zé)不同，具有不同的特點和要求，其晉升程序總體上按照晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的主要程序進行，但具體環(huán)節(jié)可以根據(jù)實際情況適當(dāng)簡化，具體做法可以有所不同。

4．逐級晉升與破格、越級晉升

《公務(wù)員法》第四十三條第二款規(guī)定：“公務(wù)員晉升職務(wù)，應(yīng)當(dāng)逐級晉升。特別優(yōu)秀的或者工作特殊需要的，可以按照規(guī)定破格或者越一級晉升職務(wù)。”

職務(wù)晉升應(yīng)當(dāng)堅持逐級晉升，即按照規(guī)定的公務(wù)員職務(wù)順序由下至上逐級提任職務(wù)。逐級晉升是各國公務(wù)員制度的普遍做法，也是我國公務(wù)員晉升制度的基本精神。鄧小平同志曾經(jīng)說：“用坐火箭，坐直升飛機的辦法提拔干部，我們再也不能這么干了。干部要順著臺階上，一般的意義是說，干部要有深人群眾，熟悉專業(yè)，積累經(jīng)驗和經(jīng)受考驗鍛煉的過程?！?

在堅持逐級晉升的同時，對特別優(yōu)秀的公務(wù)員，或者在工作特殊需要的情況下，應(yīng)當(dāng)允許破格晉升或者越級晉升，以有利于人才脫穎而出，有利于培養(yǎng)選拔年輕干部。破格晉升和越級晉升應(yīng)當(dāng)按管理權(quán)限和一定的程序報經(jīng)公務(wù)員主管部門同意，以維護法律的嚴肅性，防止主觀隨意性。