行政責任是近代國家責任政治的產(chǎn)物，是“主權(quán)在民”及“權(quán)力分野”原則的必然要求。在政府管理中，行政與責任從來是一對孿生兄弟，有權(quán)力必須有責任制度約束。行政問責制是在行政責任基礎之上提出的一個新的概念。指涉行政問責制的概念內(nèi)涵，有許多不同的釋義。韓劍琴認為，行政問責制就是指對現(xiàn)任各級行政主要負責人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過失、不履行或不正確履行法定職責、或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機關(guān)造成不良影響和后果的行為，進行內(nèi)部監(jiān)督和責任追究的制度。

顧杰認為，行政問責制是指公眾對政府做出的行政行為進行質(zhì)疑，它包含明確權(quán)力，明確責任和經(jīng)?；?、制度化的“問”——質(zhì)詢、彈罷免等方方面面，是一個系統(tǒng)化的“吏治”規(guī)范。它不僅是指犯了錯、違了法要追究，其溯及范圍還包括能力不足，推諉扯皮等看似有損“官體”的“小節(jié)”，公眾對政府行為以及政府本身的“合理懷疑”等方面。行政人員有義務就與其工作職責有關(guān)的工作績效及社會效果接受責任授權(quán)人的質(zhì)詢并承擔相應的處理結(jié)果。

行政問責制是指特定的問責主體針對行政機關(guān)及工作人員等問責客體在行政管理過程中由于沒有或沒有正確履行法定的職責，影響了行政運行的效率和行政機關(guān)的口碑、信度或效度，甚至部分損害了行政管理相對人的合法權(quán)益，對其追究責任(此類責任包括政治責任、責任、崗位責任和道義責任)的一種制度。行政問責制是評估行政管理活動效能的一種原則或者說是一種檢驗行政活動運行效率的一種程序。

行政問責制的內(nèi)涵主要包含以下幾個方面:

1.行政問責的主體，是指“由誰問”

行政問責的主體，既有同體問責，即行政系統(tǒng)自身層級的問責，也有異體問責，即行政系統(tǒng)以外的主體包括人大、各民主黨派、司法機關(guān)、人民團體、新聞媒體、公眾等的問責。異體問責較之于同體問責，更具有約束力和公信力。

2.行政問責的客體，也稱問責的對象，是指“向誰問”

行政問責的客體是各級政府及其公務員，但主要是負有直接或間接領導責任的領導者即各級政府首長及各職能部門的領導，以及不當履行職責和義務的公務人員。

3.行政問責的范圍，是指“問什么”

不僅要對發(fā)生的重大事故問責，而且要對行政機關(guān)及其領導作出的錯誤決策問責，不僅要對濫用職權(quán)的行政作為問責，而且要對故意拖延、推諉扯皮等行政不作為問責，問責不能僅局限于經(jīng)濟領域的安全事故，對政治、社會等其他領域的事故也要納入問責范圍，不僅對犯錯違法要追究，甚至連能力不足、有損政府形象的小節(jié)等方面也要問責。總之，從管理不善、政績平平到用人失察、決策失誤等都應納入問責的范圍之內(nèi)。

4.行政問責的程序，是指“如何問”

行政問責必須依照法定程序進行，涉及質(zhì)詢、罷免、引咎辭職、責令辭職或辭退等方方面面的程序要求，如問責主體回避的規(guī)定、質(zhì)詢答復時限的規(guī)定、問責人員組成的規(guī)定、罷免通過人數(shù)的規(guī)定、問責客體申辯程序的規(guī)定、聽證程序的規(guī)定、復議程序的規(guī)定等等。

5.行政問責的責任體系

政府機關(guān)及其公務員承擔責任有四個層面:一是政治責任，即向執(zhí)政黨和權(quán)力機關(guān)負責；二是行政責任，即向上級行政機關(guān)和行政相對人負責；三是道德責任，即向受害者和公眾負責；四是法律責任，即向相關(guān)法律規(guī)范負責，承擔法律制裁后果。

6.行政問責的后果

行政問責的后果是政府及其公務人員承擔相應否定性制裁的責任。承擔責任的主要方式有:公開道歉、責令作出書面檢查、通報批評、公開譴責、誡勉、引咎辭職、責令辭職、免職、撤職、行政處分、司法處理等。總之，行政問責制作為系統(tǒng)化的政府治理規(guī)范，明確權(quán)力、界定責任、健全程序和經(jīng)常化、制度化的追究責任是其核心內(nèi)容。需要強調(diào)的是，行政問責制是有效實現(xiàn)政府責任，建立和完善責任政府，實現(xiàn)依法治理，進而構(gòu)建和諧社會的必由之路、理性選擇。

行政問責制是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。與會同志認為，我國已進入發(fā)展的關(guān)鍵時期，科學發(fā)展、和諧發(fā)展、和平發(fā)展成為時代的主旋律。在經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深度調(diào)整，思想觀念深刻變化的大背景下，建立健全行政問責制，是強化和明確政府責任、改善政府管理、建設責任政府的本質(zhì)要求；是推進依法行政、建設法治政府的重要保證；是加強對政府權(quán)力監(jiān)督制約，提升政府執(zhí)行力，建設效能政府的制度保障；也是“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”、建設人民滿意的服務型政府的迫切需要。提高行政效能,增強政府執(zhí)行力和公信力，關(guān)鍵在于加強對權(quán)力運行過程和結(jié)果的監(jiān)督與問責。

行政問責制度是在政治學、公共行政學以及法學等諸學科的理論基礎上產(chǎn)生的一種新的責任追究制度，它有其內(nèi)在的價值理念。

首先，行政問責制的基本價值理念是政府及其公務員對人民負責，構(gòu)建服務政府，即實現(xiàn)“對上負責”到“對下負責”的轉(zhuǎn)變。行政問責制的全部正當性在于“權(quán)為民所授”。根據(jù)人民主權(quán)原則，國家權(quán)力的本源在于人民。政府及其公務員必須處于人民的監(jiān)督之下，一切政策和行為也必須以人民的意志為歸屬，即以民為本，對人民負責。行政問責制作為一種控制行政權(quán)力濫用和擴張的民主訴求和政治制度，其產(chǎn)生便是這種理念的邏輯結(jié)果。

其次，行政問責制的核心價值理念是政府及其公務員承擔責任，構(gòu)建責任政府。從實質(zhì)意義上講，一個政府只有在其能夠保障社會利益，促進社會意志所提出的目的，即真正履行其責任時才是合理、合法的。因此，代議民主政府在本質(zhì)上也是責任政府。權(quán)力和責任是行政系統(tǒng)中兩個最基本的概念。承擔責任，是現(xiàn)代政府應具備的首要品質(zhì)，也是當代政府一個非常明顯的特征。對于政府及其公務員來說，責任是第一位的，權(quán)力是第二位的。權(quán)力是盡責的手段，責任才是其真正屬性。責任政府意味著政府及其公務員應積極地對立法機關(guān)及其制定的法律負責，很好地回應、滿足和實現(xiàn)民眾的正當要求，負責任地行使權(quán)力。只有對民眾負責且權(quán)力受到限制的政府才是責任政府。在責任政府理念之下，行政責任與行政權(quán)力是對等的、平衡的，政府及其公務員行使的每一項權(quán)力背后都連帶著一份責任。而行政問責制秉承“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”的理念，突出了公共行政管理中行政權(quán)力與行政責任之間的一致性，其實質(zhì)在于防止和阻止行政官員“濫用或誤用公共權(quán)力”的行為，也將著力強化“無功便是過”的新為官之道?？梢?，行政問責制正是現(xiàn)階段構(gòu)建責任政府的關(guān)鍵和題中之義。

再次，行政問責制的重要價值理念在于控制政府及其公務員行政權(quán)力的濫用和擴張，構(gòu)建有限政府。在行政活動中，作為行政主體的政府及其公務員與相對方處于非對等的地位。同時權(quán)力本身具有腐蝕和擴張性質(zhì)，孟德斯鳩認為：“一切有權(quán)力的人都容易濫用，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止?！盵孟德斯鳩：《論法的精神》，商務印書館1961年版，第154頁。]因此，“行政權(quán)的行使與其公益目的的相偏離的現(xiàn)象是無法避免的”。[羅豪才：《行政法學》，北京大學出版社1996年版，第5頁。]由于受中國傳統(tǒng)“官貴民賤”觀念與“畏官”心態(tài)的禁錮，加上法律制度不健全等因素的影響，目前我國“人治重于法治”的現(xiàn)實并沒有完全改變。從這個意義上說，控制政府及其公務員行政權(quán)力的濫用和擴張，有其合理的理論基礎和現(xiàn)實依據(jù)。行政問責制作為我國干部制度改革和行政體制建設的一項重大舉措，強調(diào)“權(quán)為民所用”的執(zhí)政理念和權(quán)力與責任的不可分離性原則，強調(diào)越權(quán)無效原則，提倡陽光行政，把公民參與問責作為重要方式之一。隨著行政問責的經(jīng)?；统绦蚧?，必將有利于控制行政權(quán)力的濫用和擴張，實現(xiàn)行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的和諧互動，加快構(gòu)建有限政府的步伐。

雖然我國的行政問責制在具體的實踐過程中產(chǎn)生了一定的積極效果，但作為一種在我國興起伊始的行政制度。在實施過程中也出現(xiàn)了許多亟待解決的問題。

(一)行政問責法制不健全

目前，我國尚無全國統(tǒng)一的關(guān)于政府問責制的法律，各地標準不一，甚至無法可依。關(guān)于問責制的法規(guī)、條例多散見于一些政策、文件中。這其中既有黨的條例，也有政府頒布的法規(guī)，既有由中央部門出臺的，也有不少是由一些地方政府制定的。我國現(xiàn)有的專門行政問責的立法形式也只是地方性的政府規(guī)章，法的效力不高、適用范圍不大。只有從國家意志的高度制定一部全國統(tǒng)一的行政問責制法才能從根本上保證行政問責的程序化、制度化和法制化。

(二)行政問責主體缺位

行政問責主體，即“由誰來問”，包括同體問責和異體問責。同體問責是指行政系統(tǒng)對其行政官員的問責。異體問責主要是指涉憲主體之間的問責，其中包括人大及其代表對政府的問責；中國共產(chǎn)黨及各民主黨派對政府的問責；新聞媒體對政府的問責；法院對政府的問責，當然也包括社會公眾對政府的問責。但就目前我國行政問責的實踐來看，我國所實施的行政問責大多是同體問責，異體問責很少涉及。

例如國內(nèi)首個政府行政問責辦法《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》規(guī)定：本辦法所稱行政問責制，是指市人民政府對現(xiàn)任市政府領導，市政府各職能部門、直屬機構(gòu)、派出機構(gòu)、直屬事業(yè)單位和各區(qū)縣(市)政府的行政主要負責人在所管轄的部門和工作范圍由于故意或者過失，不履行或者不正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機關(guān)造成不良影響和后果的行為，進行內(nèi)部監(jiān)督和責任追究的制度。從這一規(guī)定可以看出，行政問責指的是同體問責，沒有提到異體問責。代表人民直接監(jiān)督政府的國家權(quán)力機關(guān)和政府問責的真正決定主體——人大，作為異體問責的核心并沒有發(fā)揮對政府事前監(jiān)督和事后問責的作用。而且由于同體問責是一種政府內(nèi)部利益相關(guān)者的責任追究機制，因此異體問責的缺失使得行政問責的監(jiān)督力和威懾力下降，問責制流于形式。所以，實施行政問責制還必須加強異體問責，強化人大的監(jiān)督力和問責手段，提升媒體的輿論監(jiān)督和公民參與監(jiān)督。

(三)行政問責客體模糊

責任主體的權(quán)責不清是行政問責客體模糊的根源所在。實施行政問責的前提是職權(quán)劃分明確，責任主體清晰。我國仍處于漸進式改革的過程中，政治體制和行政體制改革還沒有完全到位。這就使得政府官員權(quán)責劃分模糊不清、交叉重疊、有權(quán)無責、有責無權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生，這在一定程度上影響了行政問責制的實施。一旦發(fā)生重大事故、決策失誤、工作執(zhí)行不力等現(xiàn)象，責任由誰來負、負什么樣的責任等一些問題就具有很大的不確定性。相關(guān)部門推諉扯皮，推脫責任，以至于出現(xiàn)了“誰都有責任，誰又都沒有責任”的狀況。這樣，權(quán)責的模糊不清必然導致關(guān)于責任主體的爭論，影響行政問責制的實施效果?！皼]有明確的責任體系的問責制不僅僅是一種擺設，而且有可能成為權(quán)力斗爭的工具”。

(四)績效問責機制空缺

績效問責是在考察政府績效水平的基礎上啟動問責程序的一種行政問責形式，體現(xiàn)了社會對政府績效水平的一種基本期待以及政府對其行為效果所承擔的責任?？冃栘熽P(guān)注的是官員的政績和貢獻。而在我國目前的行政問責實踐中，并沒有涉及到因政府績效不佳而引發(fā)行政問責的事件。如果行政問責僅僅關(guān)注“行政失當”和“行政不作為”而導致的重大事故和損失，那么政府官員會忽視自己的真正使命和責任，滋生“不求有功，但求無過”的消極政績觀和“無為而治”的工作理念。而績效問責作為追究政府官員績效責任的一種活動，會對政府官員施加一種新的壓力。促使其摒棄懶散的工作作風和無為的消極理念，克盡職守，盡職盡責，從而保證了政府的高效運轉(zhuǎn)，提升了公眾對政府的滿意度。

(五)被問責官員復出機制缺失

在全國的行政問責風暴中，許多的政府官員在問責聲中下馬。然而，下馬的官員能否“東山再起”成為了一個在行政問責實踐中引人關(guān)注的問題。誠然，這些被問責的官員仍然具有被重新啟用的權(quán)力，問題是他們的復出理由是否合理、程序是否履行、民意是否征詢、考察是否到位，這就需要一套完善的被問責官員的復出機制。否則就違背了行政問責制對下馬官員懲罰的初衷，弱化了問責的警示作用，造成了問責乏力。

(六)行政問責文化匱乏

行政問責文化是人們對于行政問責制及其實踐的態(tài)度、情感和思想的綜合體，是行政問責的靈魂。責任意識淡薄，人治大于法治，權(quán)力問責、“官本位”的思想及在其基礎上形成的傳統(tǒng)的官場文化對我國政府的影響還在一定范圍內(nèi)存在，行政人員觀念沒有轉(zhuǎn)變，在建設責任政府和服務政府的今天，還認為“官即管”還把法律制度當作是管理人民的手段，而不是約束自己的工具。而且民眾還缺乏民主意識，在行使權(quán)利的時候表現(xiàn)出一定的冷淡與隨心所欲。乃至對社會不公的逆來順受，很難對現(xiàn)實生活中的政府責任缺失進行有

效監(jiān)督與質(zhì)問?？梢?，行政文化缺失嚴重阻礙著行政問責制的推行，行政問責文化匱乏已成為行政問責制度化的重要障礙。

(一)健全行政問責的相關(guān)法制

依照事實和法律規(guī)定來問責是行政問責發(fā)展的現(xiàn)實路徑。雖然中央和地方已經(jīng)頒布了一系列的行政問責法規(guī)和地方性的規(guī)章。但是，就總體而言，我國行政問責的法律規(guī)定仍然比較零散和薄弱，缺乏一部有關(guān)行政問責制的全國統(tǒng)一的法律?！皬姆ɡ砩险f，科學的行政問責制是不存在此地的政府和公務員要被問責而彼地的政府和公務員不需要被問責的現(xiàn)象，它應該是指向所有政府和所有公務員。同樣，科學的行政問責制是不存在此地的政府和公務員這樣被問責而彼地的政府和公務員那樣被問責的現(xiàn)象，它應該是統(tǒng)一的?！毙姓栘煵粌H要有法可依，而且要有科學的良法可依，這樣才能實現(xiàn)從“權(quán)力問責”向“制度問責”的轉(zhuǎn)變。鑒于此，建議在條件適當?shù)臅r候制定一部全國性的《行政問責法》，從而明確行政問責制的問責主體、問責客體、問責范圍、問責主體和問責客體各自的權(quán)利和義務、問責的方式和程序、追究責任的形式等，確立如果公民、法人和其他組織因政府拒絕履行法定義務而遭受損失，可以向法院起訴的原則，完善被問責官員復出機制，等等。同時，我國還要加強相關(guān)法律制度(如行政程序法)的制定工作，建立健全行政問責的法制體系，早日實現(xiàn)行政問責的制度化。

(二)強化異體問責

從現(xiàn)代民主政治的理論與實踐看，行政問責制的核心在于異體問責。異體問責是一種更符合民主政治要求的問責方式。因此要強化行政問責中的異體問責。首先，加強人大的監(jiān)督，啟動人大的問責機制、質(zhì)詢機制，保證人大的罷免權(quán)，將人大的質(zhì)詢對象由國家機關(guān)擴大到國家機關(guān)工作人員。從而發(fā)揮人大事前、事中和事后一系列的對政府的監(jiān)控作用，保證行政問責依法依程序進行；其次，培育成熟的公民社會，推進公民問責。成熟的公民社會是行政問責良性運行的一個重要前提。加強對公民的宣傳和教育來提高公民的權(quán)利意識和法制觀念，培育人們的“公民意識”，使公民積極主動地參與問責，保證政府行為順應民意，提升政府責任；最后，加強民主黨派、媒體、及第三部門的問責，使異體問責全面有效地落到實處。

(三)加強績效問責

績效問責作為公共責任的一種追究方式，是行政問責制的有效補充?？冃栘煹膶嵤φ賳T提出了更高的要求和期望。合法的行動并避免不良后果的產(chǎn)生僅僅是底線目標，達到政府所期望的理想狀態(tài)才是績效的最高標準。如果政府活動的實際結(jié)果未達到政府績效的底線指標，就意味著政府組織未能實現(xiàn)組織目標或者公務人員未能達到履行職責的基本要求，也就意味著政府組織及其公務人員可能會因此承擔相應的責任。如果政府活動可以高于底線目標，就應給予獎勵。這樣不僅可以鞭策政府官員積極工作，而且績效問責以明晰的政府績效指標為依據(jù)，也便于社會和公眾對政府組織及其公務人員進行監(jiān)督。

(四)塑造行政問責文化

責任意識淡薄，人治大于法治，權(quán)力問責、“官本位”思想及在其基礎上形成的傳統(tǒng)的官場文化對我國政府的影響還在一定范圍內(nèi)存在，制約了制度問責的構(gòu)建，是建設責任政府的阻礙。要建設民主、法治的責任政府，就要強化政府及其官員的責任意識，培養(yǎng)其政治品德，提高政府官員的政治素質(zhì)，加強對“問責”的認識，增強政府的公信力和親和力，與公眾間建立起相互信任，從而建立以民為本、對民負責、為民服務、權(quán)責制衡的全新的問責文化。