城市經(jīng)營(yíng)是指以城市政府為主導(dǎo)的多元經(jīng)營(yíng)主體根據(jù)城市功能對(duì)城市環(huán)境的要求，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)以公共資源為主體的各種可經(jīng)營(yíng)資源進(jìn)行資本化的市場(chǎng)運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)這些資源資本在容量、結(jié)構(gòu)、秩序和功能上的最大化與最優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)投入和產(chǎn)出的良性循環(huán)、城市功能的提升及促進(jìn)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的和諧可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)于城市經(jīng)營(yíng)理念產(chǎn)生的背景緣由，國(guó)內(nèi)有多種觀點(diǎn)：第一種認(rèn)為城市建設(shè)資金的長(zhǎng)期短缺是城市經(jīng)營(yíng)最直接的動(dòng)力；第二種認(rèn)為全球化和城市競(jìng)爭(zhēng)的加劇是城市經(jīng)營(yíng)的外在壓力；第三種認(rèn)為中央政府的權(quán)力下放，為城市經(jīng)營(yíng)提供了可能。我們仔細(xì)分析這三種觀點(diǎn)，其實(shí)都是正確的，他們不過(guò)是分析問(wèn)題時(shí)的角度不同。綜合來(lái)看，我們可以得出城市經(jīng)營(yíng)理念的合理緣由：在體制改革、中央權(quán)力下放及經(jīng)濟(jì)全球化的國(guó)內(nèi)、國(guó)際大背景下，城市競(jìng)爭(zhēng)加劇，迫于城市建設(shè)資金的短缺，城市經(jīng)營(yíng)的理念也就應(yīng)運(yùn)而生。

關(guān)于城市經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)，同樣存在許多觀點(diǎn)，但大體上可以分為兩類：第一類認(rèn)為城市經(jīng)營(yíng)是指像經(jīng)營(yíng)企業(yè)一樣把城市的資源、資產(chǎn)資本化進(jìn)行經(jīng)營(yíng)；第二類則認(rèn)為城市經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)是一種以市場(chǎng)化軌道代替原有的單純財(cái)政安排的方式并向公眾提供公共物品和公共服務(wù)的新的城市管理模式，是一種更有利于促進(jìn)人民利益實(shí)現(xiàn)和人的全面發(fā)展的城市政府運(yùn)作模式。很明顯，第一類觀點(diǎn)直接源于對(duì)城市經(jīng)營(yíng)的緣由理解。而第二類觀點(diǎn)則在理解緣由背景的基礎(chǔ)上，將城市經(jīng)營(yíng)的目的提升到與人民利益相關(guān)的層面。鑒于目前對(duì)城市經(jīng)營(yíng)的種種誤區(qū)，筆者更傾向于第二類關(guān)于城市經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)理解。城市經(jīng)營(yíng)的目的不應(yīng)該以營(yíng)利性為主，不應(yīng)該將城市當(dāng)作普通的企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)，城市發(fā)展的目的在于讓城市成為人的城市，而不是物質(zhì)的城市，城市發(fā)展的終極目標(biāo)在于解放人、發(fā)展人。

一、城市經(jīng)營(yíng)是籌集城市建設(shè)資金的一種方式

我國(guó)城市建設(shè)資金的主要來(lái)源，過(guò)去一直是依靠政府撥款和很少的城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)，嚴(yán)重的資金短缺制約了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市發(fā)展，所以城市面貌難以改觀。改革開(kāi)放后，不少大中城市為適應(yīng)改革開(kāi)放和吸收外資的需要，加快了城市建設(shè)步伐。在城市建設(shè)資金籌措上，解放思想，大膽探索，實(shí)事求是，開(kāi)拓創(chuàng)新，通過(guò)城市土地的有償使用、土地批租，收取土地出讓金等，進(jìn)而根據(jù)城市自身?xiàng)l件和可能，對(duì)城市現(xiàn)有資產(chǎn)，通過(guò)重組、租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押、拍賣(mài)、冠名等經(jīng)營(yíng)運(yùn)作方式，既盤(pán)活了城市存量資產(chǎn)，又籌集了城市建設(shè)資金，有效地解決了城市建設(shè)與資金短缺的矛盾，城市經(jīng)營(yíng)概念也就在城市近10多年實(shí)踐基礎(chǔ)上應(yīng)運(yùn)而生。顯然，城市經(jīng)營(yíng)是城市籌措建設(shè)資金的觀念和方式在實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論提升。

二、城市經(jīng)營(yíng)是城市建設(shè)的一種創(chuàng)新理念和發(fā)展模式

城市經(jīng)營(yíng)主要是利用城市土地、設(shè)施等資產(chǎn)，多元籌集建設(shè)資金，促進(jìn)和逐步完善城市基礎(chǔ)和各項(xiàng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而改善城市環(huán)境，增強(qiáng)城市功能，美化城市形象，為城市現(xiàn)代化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)創(chuàng)造條件。它是整合、盤(pán)活土地等城市資產(chǎn)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)、合理利用，發(fā)揮最大效率，協(xié)調(diào)城市內(nèi)部和外部空間關(guān)系的一種理念；是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，建設(shè)發(fā)展城市在觀念和運(yùn)作上的大轉(zhuǎn)變和大提高；也是從城市生產(chǎn)力載體、資本載體、系統(tǒng)載體的本質(zhì)出發(fā)，進(jìn)行城市整體運(yùn)作，使城市在運(yùn)行中提高效率，增強(qiáng)聚集和擴(kuò)散功能，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系的一種發(fā)展模式。

三、城市經(jīng)營(yíng)是一種管理制度改革和機(jī)制創(chuàng)新

城市經(jīng)營(yíng)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)城市發(fā)展規(guī)劃、城市建設(shè)和城市管理的機(jī)制創(chuàng)新。它以城市物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)和城市建設(shè)質(zhì)量提高為目標(biāo)，通過(guò)對(duì)城市土地、基礎(chǔ)和服務(wù)設(shè)施的市場(chǎng)化運(yùn)作和管理服務(wù)，以經(jīng)營(yíng)方式核算管理成本，推行“以城養(yǎng)城，以城管城”的機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)化管理機(jī)制創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)城市資源合理配置，良性運(yùn)作和高效使用，達(dá)到城市建設(shè)和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展互動(dòng)共進(jìn)。顯然城市經(jīng)營(yíng)是促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、效益提高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的不可或缺的重要補(bǔ)充。

四、城市經(jīng)營(yíng)是城市政府職能轉(zhuǎn)換的一種體現(xiàn)

正是由于城市經(jīng)營(yíng)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的機(jī)制創(chuàng)新，它需要城市政府職能的真正轉(zhuǎn)換。包括城市政府機(jī)構(gòu)改革和制度創(chuàng)新到位；政策、法規(guī)的修訂，完善和配套到位；政府工作人員的觀念轉(zhuǎn)換；以及城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、服務(wù)一體化管理到位，才能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。只有在城市政府職能真正轉(zhuǎn)換的條件下，城市經(jīng)營(yíng)才不至于“扭曲”和“變味”。

隨著城市現(xiàn)代化的發(fā)展，科學(xué)技術(shù)的日新月異，經(jīng)營(yíng)城市的內(nèi)涵和外延將不斷豐富和擴(kuò)大，經(jīng)營(yíng)城市的理念將貫穿到城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的全過(guò)程。經(jīng)營(yíng)城市，既要經(jīng)營(yíng)土地、水、礦產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施等已被開(kāi)發(fā)的傳統(tǒng)有形資源，又要重視經(jīng)營(yíng)信息、網(wǎng)絡(luò)、品牌、文化、知識(shí)等還未被充分開(kāi)發(fā)利用的現(xiàn)代無(wú)形資源，實(shí)現(xiàn)從主要依賴傳統(tǒng)城市資源向大力開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)代城市資源的轉(zhuǎn)變。

城市可經(jīng)營(yíng)利用的資源大多數(shù)是有限的，因此，經(jīng)營(yíng)城市中既要充分地開(kāi)發(fā)利用資源，又要認(rèn)真做好城市資源的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。經(jīng)營(yíng)城市不能只顧眼前，搞短期行為，尤其對(duì)不能再生的資源(如土地等)要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的使用規(guī)劃，不能使城市生態(tài)用地和公益用地被房地產(chǎn)商侵占。城市要走出一條經(jīng)營(yíng)合理、良性發(fā)展的道路，必須著力于提升城市功能的戰(zhàn)略性經(jīng)營(yíng)意識(shí)，將經(jīng)營(yíng)城市的模式從建設(shè)資金導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄δ軐?dǎo)向型。

城市經(jīng)營(yíng)理念的價(jià)值取向問(wèn)題是哲學(xué)研究中的一個(gè)重要理論問(wèn)題，也是社會(huì)生活中一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。認(rèn)真思考和研究城市經(jīng)營(yíng)理念的價(jià)值問(wèn)題，防止和避免陷入價(jià)值取向上的種種誤區(qū)，是我國(guó)在新的歷史條件下城市現(xiàn)代化建設(shè)和管理的一項(xiàng)重要任務(wù)。

(一)城市經(jīng)營(yíng)的功利主義價(jià)值取向

我國(guó)目前正處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)型期的中國(guó)城市社會(huì)最具特征的是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)和信息經(jīng)濟(jì)的混合形式，“城市現(xiàn)代化”是其主旋律，社會(huì)運(yùn)行過(guò)程中充滿了矛盾和沖突，整個(gè)社會(huì)十分關(guān)注財(cái)富的聚斂。城市經(jīng)營(yíng)是整合、協(xié)調(diào)其矛盾的最佳途徑。但是，由于受社會(huì)大背景的影響，在城市經(jīng)營(yíng)中經(jīng)濟(jì)利益最大化的價(jià)值取向十分突出。

由于我國(guó)城市化加速，城市發(fā)展的階段與西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市所處的階段有著明顯的差異，城市的集聚效應(yīng)大大強(qiáng)于擴(kuò)散效應(yīng)，人口和產(chǎn)業(yè)向城市的迅速集中，使得城市基礎(chǔ)設(shè)施等成為了制約城市發(fā)展的瓶頸。為擺脫傳統(tǒng)城市建設(shè)的困境，建立多元化的投融資渠道，籌集城市建設(shè)資金，以解決城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品長(zhǎng)期被動(dòng)滯后的狀況勢(shì)在必行。在資金成為城市發(fā)展最大制約的背景下，以資金為目標(biāo)導(dǎo)向且功利性明顯的城市經(jīng)營(yíng)理念使應(yīng)運(yùn)而生。

以資金目標(biāo)為導(dǎo)向的功利性城市經(jīng)營(yíng)，把“城市經(jīng)營(yíng)”的目光集中在賣(mài)土地上，且經(jīng)營(yíng)方式單一，即批地賣(mài)地，把城市和郊區(qū)的土地能賣(mài)的全都賣(mài)掉，以贏利作為其唯一的目標(biāo)。以資金為導(dǎo)向的功利性城市經(jīng)營(yíng)往往立足于“近期發(fā)展”，而忽視了城市經(jīng)營(yíng)對(duì)城市功能優(yōu)化與提升的作用，這是城市經(jīng)營(yíng)中的本末倒置。城市經(jīng)營(yíng)中急功近利的傾向和短視行為，破壞了城市的歷史文化和自然景觀，導(dǎo)致城市特色的流失和城市競(jìng)爭(zhēng)力的下降。同時(shí)，城市經(jīng)營(yíng)加劇了城市間的競(jìng)爭(zhēng)，致使在招商引資中出現(xiàn)了鷸蚌相爭(zhēng)的局面，導(dǎo)致城市土地等資源廉價(jià)出售，而外商則在城市間相互壓價(jià)，坐享“漁翁之利”，這不僅造成了城市資產(chǎn)的大量流失，而且造成了城市發(fā)展的不可持續(xù)性。

(二)城市經(jīng)營(yíng)的實(shí)證主義價(jià)值取向

實(shí)證主義總體上注重實(shí)用性與可操作性，在研究過(guò)程中盡可能去除主觀性，更側(cè)重于實(shí)際問(wèn)題的解決。隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，生產(chǎn)力的不斷發(fā)展和城市規(guī)模的擴(kuò)大，世界范圍內(nèi)城市與城市之間必然面臨資金競(jìng)爭(zhēng)、人才競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、城市地位的競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)論認(rèn)為，城市經(jīng)營(yíng)是指城市政府將市場(chǎng)手段和行政手段相結(jié)合，借助市場(chǎng)力量將可經(jīng)營(yíng)性資源資本化運(yùn)作，減少對(duì)可經(jīng)營(yíng)性公共產(chǎn)品的支出，降低半經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域公共產(chǎn)品的成本，使城市有限的財(cái)政資本集中投入到非經(jīng)營(yíng)性公共產(chǎn)品的生產(chǎn)中，從而實(shí)現(xiàn)政府以同樣的資金營(yíng)造更好的投資環(huán)境和人居環(huán)境、提高城市競(jìng)爭(zhēng)力之效應(yīng)。因此，提高城市競(jìng)爭(zhēng)力是目前解決城市經(jīng)營(yíng)的實(shí)際問(wèn)題，也是城市經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)。在我國(guó)城市經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐中，城市間競(jìng)爭(zhēng)激烈，大連、青島等城市進(jìn)行“城市經(jīng)營(yíng)”產(chǎn)生了示范效應(yīng)，實(shí)質(zhì)上是競(jìng)爭(zhēng)的層次與內(nèi)容有了質(zhì)的變化：從資源、產(chǎn)業(yè)到市場(chǎng)空間的外在爭(zhēng)奪，到城市自身素質(zhì)、城市吸引力、城市競(jìng)爭(zhēng)力的競(jìng)爭(zhēng)，形成了以城市競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)導(dǎo)向的大連環(huán)境經(jīng)營(yíng)模式和青島產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)模式。因此，城市經(jīng)營(yíng)采取何種經(jīng)營(yíng)模式，要根據(jù)城市所處的發(fā)展階段，不同的模式之間要相互學(xué)習(xí)和借鑒，在城市經(jīng)營(yíng)中既要注重城市的消費(fèi)性功能的建設(shè)，還要注重城市的生產(chǎn)性功能的建設(shè)。城市某些單個(gè)功能競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的提高，并不意味著城市系統(tǒng)性競(jìng)爭(zhēng)能力的整體提高；反之，亦然。

(三)城市經(jīng)營(yíng)的結(jié)構(gòu)功能主義價(jià)值取向

當(dāng)前，一些城市以資金為導(dǎo)向的功利性經(jīng)營(yíng)城市的思路，使城市規(guī)劃、發(fā)展和管理以及經(jīng)營(yíng)本身面臨著諸多的矛盾，并已構(gòu)成了“當(dāng)前經(jīng)營(yíng)城市的基本矛盾”。經(jīng)營(yíng)城市的目標(biāo)不僅僅是為了解決建設(shè)資金，而是一組包括眾多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治效益的城市經(jīng)營(yíng)的多目標(biāo)功能體系。以功能為導(dǎo)向的城市經(jīng)營(yíng)就是要求城市政府應(yīng)根據(jù)城市功能定位，按照城市環(huán)境的要求，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)構(gòu)成城市空間、城市功能和城市審美載體的各種城市資源進(jìn)行資本化的市場(chǎng)集聚、重組和營(yíng)運(yùn)，以實(shí)現(xiàn)這些資源、資本在容量、結(jié)構(gòu)、秩序和功能上的最大化與最優(yōu)化，以經(jīng)營(yíng)城市的理念規(guī)劃城市，以經(jīng)營(yíng)城市的手段建設(shè)城市，以經(jīng)營(yíng)城市的方式管理城市，以經(jīng)營(yíng)城市的謀略推銷城市，從而實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)投入和產(chǎn)出的良性循環(huán)和城市的可持續(xù)發(fā)展。因此，城市經(jīng)營(yíng)除考慮經(jīng)濟(jì)效益外，還必須兼顧生態(tài)、環(huán)境、文化、社會(huì)福利等眾多方面，缺一不可。城市經(jīng)營(yíng)就是要經(jīng)營(yíng)城市環(huán)境，不斷增強(qiáng)和優(yōu)化城市功能。

(四)城市經(jīng)營(yíng)的人本主義價(jià)值取向

城市作為一個(gè)永續(xù)發(fā)展的地域空間，是經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、人口等因素的綜合產(chǎn)物，其中人是主體，環(huán)境是條件，經(jīng)濟(jì)是支柱。

一、城市經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的影響因素

1.城市經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)影響因素

(1)城市經(jīng)營(yíng)政府因素

由上文城市經(jīng)營(yíng)的定義可知城市經(jīng)營(yíng)主體不僅包括政府，而且包括社會(huì)中介組織、企業(yè)和廣大市民等，呈現(xiàn)出一種多元化的經(jīng)營(yíng)主體結(jié)構(gòu)。政府作為公共品的供應(yīng)者，在城市經(jīng)營(yíng)中居于主導(dǎo)地位，其職能主要是找準(zhǔn)城市定位與制定戰(zhàn)略規(guī)劃、建立城市經(jīng)營(yíng)機(jī)制與完善法規(guī)體系、做好城市經(jīng)營(yíng)的組織協(xié)調(diào)和配套服務(wù)工作、樹(shù)立城市形象與搞好城市營(yíng)銷；至于城市經(jīng)營(yíng)的具體運(yùn)作，應(yīng)由社會(huì)中介組織、企業(yè)和廣大市民承擔(dān)。然而，在城市經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐中：政府直接以市場(chǎng)主體的角色參與城市經(jīng)營(yíng)的具體運(yùn)作過(guò)程中，大有變城市為公營(yíng)企業(yè)的趨勢(shì)。這可能導(dǎo)致如下風(fēng)險(xiǎn)：其一，市場(chǎng)作用失靈風(fēng)險(xiǎn)。政府不僅是市場(chǎng)規(guī)則的制定者，而且是市場(chǎng)秩序的監(jiān)管者，現(xiàn)在又要以市場(chǎng)主體的身份從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，等于立法者既兼裁判員又兼運(yùn)動(dòng)員，這必然造成市場(chǎng)規(guī)則缺乏權(quán)威性和公正性。其二，政治“創(chuàng)租”風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)布坎南的公共選擇理論，政府行政權(quán)力的擴(kuò)張會(huì)導(dǎo)致政府官員謀求個(gè)人利益的最大化，滋生腐敗現(xiàn)象。其三，有可能造成政府職能“缺位”風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，政府應(yīng)該承擔(dān)更多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能。如果政府將很大精力放在城市經(jīng)營(yíng)具體事務(wù)的處理上，則許多政府分內(nèi)該管的事情反而得不到解決。

(2)城市經(jīng)營(yíng)企業(yè)因素

企業(yè)作為城市經(jīng)營(yíng)主體之一，它的形成過(guò)程是其投資者按一系列審批程序形成具有法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的投資過(guò)程。企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者要通過(guò)對(duì)其資產(chǎn)的直接運(yùn)營(yíng)來(lái)實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤(rùn)的最大化目標(biāo)。企業(yè)利潤(rùn)最大化目標(biāo)使得企業(yè)有強(qiáng)烈的利潤(rùn)追逐行為。而作為經(jīng)濟(jì)載體的城市不是一個(gè)以營(yíng)利為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，城市政府不可能靠運(yùn)營(yíng)其資產(chǎn)來(lái)獲得利潤(rùn)的收入，而是提供服務(wù)使企業(yè)獲得良好的運(yùn)作環(huán)境。因此，企業(yè)與城市組織的差異性可能導(dǎo)致如下的城市經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)：其一，城市經(jīng)營(yíng)目標(biāo)偏離的風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)的目標(biāo)是最大化的盈利，這與城市經(jīng)營(yíng)的最終目標(biāo)是不一致的；其二，導(dǎo)致企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的加大。城市經(jīng)營(yíng)是一種全新的城市建設(shè)與管理的理念，城市政府善處于一種嘗試摸索的階段，而對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)更缺少相關(guān)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，加之政府與企業(yè)之間的信息不對(duì)稱，企業(yè)對(duì)城市經(jīng)營(yíng)中公共設(shè)施的投資風(fēng)險(xiǎn)缺少明確的把握，所以，企業(yè)不敢冒然投資。

2.城市經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)影響因素

(1)城市經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)因素

城市資產(chǎn)包括，1、城市有形資產(chǎn)：城市土地，尤其是對(duì)城市中的閑散土地，廢棄土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用和升值，對(duì)已使用的土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)再升值；城市基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、橋、飛機(jī)場(chǎng)、火車站、汽車站、地下管網(wǎng)等；城市公共產(chǎn)品，如水、電、氣等。2、城市無(wú)形資產(chǎn)：城市形象、城市知名度、城市品牌、城市投資軟環(huán)境(法規(guī)，政策、辦事效率等)。城市經(jīng)營(yíng)，必然涉及委托代理問(wèn)題。在城市經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，政府是委托人，企業(yè)是代理人。根據(jù)委托代理理論，代理人信息多于委托人，而委托人有效監(jiān)督代理人的行為需要付出成本。正是因?yàn)槌杀疽蛩氐拇嬖?，在城市?jīng)營(yíng)過(guò)程中，企業(yè)利用多于政府的信息，往往以消耗資產(chǎn)為手段，來(lái)達(dá)到利潤(rùn)最大化目的，而不注重對(duì)資產(chǎn)的保值增值。這樣必將會(huì)導(dǎo)致城市資產(chǎn)面臨貶值的風(fēng)險(xiǎn)。

(2)城市經(jīng)營(yíng)資金因素

政府用于固有資產(chǎn)的投入相對(duì)于城市發(fā)展建設(shè)的需求來(lái)說(shuō)是只能算是小筆投入，龐大的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要政府及企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體投入巨額的資金，顯然僅靠自身的資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，舉債建設(shè)、負(fù)債經(jīng)營(yíng)在城市經(jīng)營(yíng)中是往往不可避免，政府及經(jīng)營(yíng)主體通常的做法是利用政府的特殊地位，以城市資產(chǎn)存量為依托，通過(guò)多種途徑向金融機(jī)構(gòu)借款，或者擴(kuò)大市政公用設(shè)施建設(shè)債券的發(fā)行規(guī)模，吸納社會(huì)資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種不計(jì)成本的舉債行為極易形成政府巨額的負(fù)債，從而無(wú)力償還，留給下屆政府?？上攵?，這種滾雪球式的負(fù)債對(duì)于城市未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)后患無(wú)窮，極易導(dǎo)致城市經(jīng)營(yíng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(3)城市經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)因素

在城市經(jīng)營(yíng)中，城市資產(chǎn)由按照市場(chǎng)運(yùn)作的經(jīng)營(yíng)主體來(lái)經(jīng)營(yíng)，城市經(jīng)營(yíng)主體能否在市場(chǎng)運(yùn)作中不斷實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)投入產(chǎn)出的良性循環(huán)和城市產(chǎn)品的功能升級(jí)，并兼顧城市可持續(xù)發(fā)展的利益，所有這一切都具有波動(dòng)性和不確定性。因此，其市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的。由于城市資產(chǎn)的固有壟斷性和公共產(chǎn)品屬性，注定了這類資產(chǎn)的投入數(shù)額巨大、直接投資回報(bào)率偏低、投資期偏長(zhǎng)，而市場(chǎng)是風(fēng)云變幻的，一旦市場(chǎng)突變，經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)失誤，極易導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)困難。對(duì)于經(jīng)營(yíng)主體來(lái)說(shuō)，經(jīng)營(yíng)失誤至多是企業(yè)破產(chǎn)，而對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，城市經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的失誤必然會(huì)嚴(yán)重影響城市居民的生活，滯后城市整體規(guī)劃的進(jìn)程。

3.城市經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境影響因素

(1)城市經(jīng)營(yíng)資源因素

這里所提及的資源主要是指不可再生的自然資源，如土地、礦產(chǎn)資源等。眾所周知，現(xiàn)時(shí)許多城市的財(cái)政都是吃飯財(cái)政，除了人頭費(fèi)和現(xiàn)有設(shè)施維護(hù)之外，經(jīng)費(fèi)所剩無(wú)幾。政府要大興建設(shè)，最大的困擾是資金缺少，尤其是在建設(shè)項(xiàng)目件數(shù)越來(lái)越多、規(guī)模越來(lái)越大的新形勢(shì)下，這種矛盾越發(fā)突出。城市經(jīng)營(yíng)的出現(xiàn)，使矛頭迅速轉(zhuǎn)向了經(jīng)營(yíng)城市的資源。但實(shí)際上，許多地方政府歪曲了城市經(jīng)營(yíng)的理念，為了追求政績(jī)，不惜一切代價(jià)，大搞特搞城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以顯示城市經(jīng)營(yíng)的成果，建好后只收費(fèi)而疏于經(jīng)營(yíng)維護(hù)，不收費(fèi)的項(xiàng)目更是任其荒廢，殊不知對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，諸如土地一類的資源都具有稀缺性，其外延式供給更是有限。如果不從根本上轉(zhuǎn)變城市資源經(jīng)營(yíng)理念，必然會(huì)產(chǎn)生城市資源枯竭的風(fēng)險(xiǎn)。

(2)城市經(jīng)營(yíng)生態(tài)因素

在競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的國(guó)際國(guó)內(nèi)背景中，生態(tài)環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素集聚、放大的效應(yīng)愈發(fā)體現(xiàn)出來(lái)，尤其對(duì)于至關(guān)城市功能提升的高新技術(shù)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，優(yōu)美和諧的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為競(jìng)爭(zhēng)中取勝的絕對(duì)性要素，從這種意義上看，生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為城市經(jīng)營(yíng)中值得高度關(guān)注的戰(zhàn)略性資源。但是，很多城市為追求經(jīng)濟(jì)效益，不惜以環(huán)境污染為代價(jià)，大量排放污水、廢氣，肆意砍伐森林，給生態(tài)環(huán)境造成了巨大的壓力。長(zhǎng)此下去，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的風(fēng)險(xiǎn)必定難以避免。

二、城市經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范的對(duì)策

1.城市經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策的類型

城市經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的防范對(duì)策主要有規(guī)避、控制、承受、轉(zhuǎn)移、對(duì)抗等。

規(guī)避，這是較常采用的一種方法，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)采取躲閃，回避，放棄等方法，以降低或消除風(fēng)險(xiǎn)的侵害，減少或避免損失，這種方法簡(jiǎn)單易行，安全可靠。

控制，控制是有針對(duì)性的采取防范，保全和應(yīng)急措施，對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，盡最大限度消除和減少經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)的損失，這是一種主動(dòng)積極的風(fēng)險(xiǎn)管理方法，可用于經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之前或發(fā)生之時(shí)，但經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制受到技術(shù)條件、成本費(fèi)用、管理水平等的限制，并非所有的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)都能采用。

承受。承受是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理全局考慮所做出的局部犧牲，是被動(dòng)的措施，往往由于對(duì)某項(xiàng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法回避，或由于盈利的目的而需要冒險(xiǎn)，所自愿的承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)及其損失后果的方法。

轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移是采取各種方法將經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)全部或部分轉(zhuǎn)嫁，推卸出去，使風(fēng)險(xiǎn)的承受者由一個(gè)城市變成多個(gè)城市，從而相對(duì)消除和減少城市的風(fēng)險(xiǎn)損失。

對(duì)抗。對(duì)抗是對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主動(dòng)出擊，破壞風(fēng)險(xiǎn)源或改變風(fēng)險(xiǎn)的作用方法，釋放風(fēng)險(xiǎn)因素蘊(yùn)含的能量，意圖減少風(fēng)險(xiǎn)對(duì)城市經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的影響和損失，對(duì)抗是城市經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)策略中的強(qiáng)硬措施，具有較強(qiáng)的技術(shù)難度，其本身也要冒很大的風(fēng)險(xiǎn)，如失敗可能會(huì)遭受更嚴(yán)重的損失，如果成功則會(huì)獲得較大的效益。

城市經(jīng)營(yíng)和理性人一樣，一般都不愿意冒風(fēng)險(xiǎn)，而針對(duì)目前可能導(dǎo)致國(guó)內(nèi)城市經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的影響因素采取主動(dòng)的防范措施，可以有效的降低風(fēng)險(xiǎn)的可能性，減少風(fēng)險(xiǎn)損失。

2.我國(guó)城市經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范的相關(guān)對(duì)策

(1)樹(shù)立科學(xué)的城市經(jīng)營(yíng)價(jià)值觀

在這方面,大連的城市經(jīng)營(yíng)給我們樹(shù)立了良好的榜樣，他們提倡“不求最大,但求最好”。要知道，城市經(jīng)營(yíng)本身只是城市管理的一種手段，其最終目標(biāo)是要從城市的受眾群體的角度出發(fā)。城市受眾群體主要包括城市居民、企業(yè)、外來(lái)游客以及投資者等，可見(jiàn)，城市受眾群體是多元化的。城市絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)單元的單一內(nèi)涵, 它還是一個(gè)社會(huì)文化和生態(tài)綜合系統(tǒng)。所以，城市經(jīng)營(yíng)雖以經(jīng)營(yíng)手段運(yùn)作有關(guān)資源，但目標(biāo)是多維度的,這種多維度又全面統(tǒng)轄在“以人為本”的城市經(jīng)營(yíng)價(jià)值觀里，體現(xiàn)出鮮明的城市顧客服務(wù)導(dǎo)向特征。為此，城市經(jīng)營(yíng)者應(yīng)該尊重城市的歷史發(fā)展規(guī)律，對(duì)其綜合功能價(jià)值有一個(gè)非常明晰的認(rèn)知和判斷，同時(shí)正確處理好經(jīng)營(yíng)城市與保護(hù)資源環(huán)境的關(guān)系。

(2)找準(zhǔn)定位，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

城市政府是城市首腦，也是城市經(jīng)營(yíng)的主導(dǎo)者，擔(dān)負(fù)著管理與建設(shè)城市、推進(jìn)城市發(fā)展的行政職能。因此，只有合理界定和明晰城市政府在城市經(jīng)營(yíng)中的地位和職能，才能積極高效地履行職責(zé)，有效地引導(dǎo)、規(guī)范、推動(dòng)城市經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略的實(shí)施。城市政府在實(shí)質(zhì)上應(yīng)該成為服務(wù)型政府，而作為服務(wù)型政府，必須轉(zhuǎn)變其思維模式和工作方式，要從“強(qiáng)勢(shì)政府”、“權(quán)力政府”、“萬(wàn)能政府”的認(rèn)識(shí)中解脫出來(lái)，增強(qiáng)“有限政府”、“責(zé)任政府”、“服務(wù)型政府”的意識(shí)。要按照政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)的原則，打造“服務(wù)型政府”、“法制政府”、“誠(chéng)信政府”和“高效政府”。使城市真正成為交易成本低、商務(wù)機(jī)會(huì)多、投資環(huán)境優(yōu)、市場(chǎng)秩序好的創(chuàng)業(yè)福地。為了實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，作為服務(wù)型政府，必須從根本上轉(zhuǎn)變其職能，這里包含兩層含義：一是政府要放棄部分城市資源的經(jīng)營(yíng)職能，將其轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)或企業(yè)；二是強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控職能、社會(huì)保障職能和服務(wù)職能。具體來(lái)說(shuō), 需要強(qiáng)化的政府職能主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面: 建立有效的市場(chǎng)制度、城市規(guī)劃、城市品牌形象的包裝與推廣等。

(3)建立一套行之有效的監(jiān)督機(jī)制

一些城市經(jīng)營(yíng)論者稱，要將城市作為企業(yè)一樣來(lái)對(duì)待，來(lái)經(jīng)管。認(rèn)為國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立起嚴(yán)格的城市財(cái)政破產(chǎn)制度，并且將其與城市官員的官位和利益緊緊聯(lián)系起來(lái)。城市經(jīng)營(yíng)管理不好，是可以破產(chǎn)的。但是城市不同于企業(yè)，而且我國(guó)現(xiàn)在還沒(méi)有這方面的觀念和法規(guī)。據(jù)悉，在國(guó)外一些國(guó)家，中央政府對(duì)各個(gè)城市的財(cái)政有嚴(yán)格的監(jiān)控，如果城市財(cái)政出了重大問(wèn)題，國(guó)家是可以宣布某某城市財(cái)政破產(chǎn)的，由國(guó)家再委派一個(gè)新政府班子接管。不論是采取什么方法，國(guó)家對(duì)城市經(jīng)濟(jì)行為是有監(jiān)督和調(diào)控責(zé)任的，應(yīng)該對(duì)城市經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，并形成定期報(bào)告制度，對(duì)經(jīng)營(yíng)主體重大經(jīng)營(yíng)行為決策的審批制度等。必要的時(shí)候，可以采取立法手段規(guī)范城市經(jīng)營(yíng)行為。

(4)建立基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式的城市資源利用體系

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的提出，是人類對(duì)難以為繼的傳統(tǒng)發(fā)展模式反思后的創(chuàng)新，是對(duì)人與自然界關(guān)系在認(rèn)識(shí)上不斷演進(jìn)的結(jié)果。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是對(duì)物質(zhì)閉環(huán)流動(dòng)型經(jīng)濟(jì)的簡(jiǎn)稱，它把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)重構(gòu)組織成一個(gè)“資源—產(chǎn)品—再生資源”的反饋式流程，是以“低開(kāi)采、高利用、低排放”為特征的循環(huán)利用模式。發(fā)達(dá)國(guó)家正在把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建立循環(huán)社會(huì)看作是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑和實(shí)現(xiàn)方式。相對(duì)于知識(shí)經(jīng)濟(jì)而言，我們對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)和趨勢(shì)的關(guān)注和研究顯得還不夠。城市資源構(gòu)成了城市發(fā)展的載體，也是經(jīng)營(yíng)城市的直接對(duì)象。政府對(duì)城市資源進(jìn)行有效聚集、重組和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，可提高資源利用價(jià)值，保證城市可持續(xù)發(fā)展。城市資源是有限的，城市政府部門(mén)應(yīng)作好城市資源利用的總體規(guī)劃，制訂切實(shí)有效的措施，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的、行政手段建立城市資源可持續(xù)利用體系，促使城市資源得到有效的、可持續(xù)的循環(huán)利用。

(5)建立和完善城市經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)

風(fēng)險(xiǎn)不可避免，但可以有效防范，關(guān)鍵是要有將損失降至最低的正確行動(dòng)。一個(gè)好的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，將有效的化險(xiǎn)為夷，有助于鞏固城市形象，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力，成為企業(yè)發(fā)展的助推器。由于城市經(jīng)營(yíng)涉及的都是關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益和城市形象和發(fā)展的重要工程項(xiàng)目，因此必須盡量降低風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生率及其危害性。這里，建立全面的城市經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，做好城市經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警工作就顯得尤為重要，只有這樣，才能做到未雨綢繆，盡可能消滅風(fēng)險(xiǎn)事件于未然，在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生時(shí)，才能臨陣不亂，從容面對(duì)。城市經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，就是在可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的警源上設(shè)置警情指標(biāo)，隨時(shí)對(duì)其狀態(tài)及發(fā)展變化進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并用風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生警度來(lái)預(yù)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的程度，其目的是對(duì)經(jīng)營(yíng)主體在城市經(jīng)營(yíng)中的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，市場(chǎng)環(huán)境變化進(jìn)行事先預(yù)告與分析，或通過(guò)已發(fā)生事件所得到的重要啟示，提前或及時(shí)地把握風(fēng)險(xiǎn)信息，達(dá)到防患于未然的目的。

城市經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的問(wèn)題，概括起來(lái)，大致有以下方面：強(qiáng)調(diào)城市的外延擴(kuò)張，而忽視城市的內(nèi)涵發(fā)展；重物質(zhì)性資源，而輕人文性資源，造成城市資源的浪費(fèi)或過(guò)度開(kāi)發(fā)。而所有這些都與人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要構(gòu)成了一定的緊張關(guān)系。然而，從根本上說(shuō)，人是城市的主體。城市是人基于生存和發(fā)展的需要，通過(guò)推動(dòng)生產(chǎn)力不斷提高而形成的。相對(duì)于城市而言，人不僅是其創(chuàng)造者、建設(shè)者，更是消費(fèi)者，是城市社會(huì)的服務(wù)對(duì)象。因此，“為人民服務(wù)是社會(huì)主義國(guó)家城市的神圣職責(zé)”，城市經(jīng)營(yíng)必須“實(shí)行以人為本的方針”，注重為民造福，這也正是科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。因此，城市經(jīng)營(yíng)要回到與其本質(zhì)相符的經(jīng)營(yíng)道路，就必須走城市經(jīng)營(yíng)人本化之路。

(一)政府作為城市經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)人本意識(shí)

城市經(jīng)營(yíng)的人本化，要求政府必須增強(qiáng)人本意識(shí)，確立以人為本的城市經(jīng)營(yíng)和城市發(fā)展理念，以城市群眾的需要滿足和利益實(shí)現(xiàn)為其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，以城市群眾的滿意度、贊譽(yù)度為城市經(jīng)營(yíng)成敗的標(biāo)準(zhǔn)，時(shí)時(shí)處處體現(xiàn)出對(duì)市民的生活關(guān)懷，時(shí)時(shí)處處關(guān)注市民的全面發(fā)展，并為之提供應(yīng)有的發(fā)展條件和機(jī)會(huì)，并力求形成以人為本的城市文化。

城市經(jīng)營(yíng)的人本化，還要求城市管理者具有較強(qiáng)的道德責(zé)任感。在這方面，有兩個(gè)途徑可實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)營(yíng)決策的道德性：一是加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)工作人員的行政倫理和經(jīng)濟(jì)倫理教育，使之養(yǎng)成從道德角度思考城市發(fā)展的習(xí)慣，并用道德去規(guī)范其經(jīng)濟(jì)決策和具體行政行為；二是廣泛吸收倫理研究人員進(jìn)入政府決策或咨詢機(jī)構(gòu)(如擔(dān)任政府咨詢員)，提供決策的倫理支持，從而提高城市規(guī)劃及經(jīng)營(yíng)措施執(zhí)行的倫理品質(zhì)。

(二)城市經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的倫理化

這是城市經(jīng)營(yíng)的人本化關(guān)鍵。如前所述，城市經(jīng)營(yíng)既要盤(pán)活存量資本，又要發(fā)展增量資本。但資金的籌集、利用只是城市經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)方面，它遠(yuǎn)不是城市經(jīng)營(yíng)的全部。城市經(jīng)營(yíng)的是公共產(chǎn)品、共有資源以及城市環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、居民的生活和工作質(zhì)量等。城市經(jīng)營(yíng)決策的重點(diǎn)在于資金的投向，也即：政府應(yīng)以其所擁有的財(cái)力為人民提供怎樣的公共物品。因此，經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)不在于使城市資本增值，而在于發(fā)揮綜合效益，改善城市環(huán)境，提高城市品質(zhì)和城市人口的生活質(zhì)量，并對(duì)農(nóng)村人口產(chǎn)生積極的輻射效應(yīng)。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)城市品質(zhì)的提高和發(fā)展能力的提升。與此相應(yīng)，城市經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的制定是依靠人的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)適當(dāng)?shù)拿裰鬟^(guò)程。城市經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容是為了人的，應(yīng)當(dāng)以保證并不斷提高城市居民生活質(zhì)量為中心任務(wù)。

(三)城市資源資本化與城市建設(shè)產(chǎn)業(yè)化的制度性約束

市場(chǎng)化是城市經(jīng)營(yíng)的最主要的手段特征，具體表現(xiàn)為“規(guī)劃設(shè)計(jì)市場(chǎng)化”、“土地使用市場(chǎng)化”、“城市建設(shè)市場(chǎng)化”、“城市管理市場(chǎng)化”。因此，城市經(jīng)營(yíng)必須接受市場(chǎng)規(guī)則或類似市場(chǎng)規(guī)則的約束。這種約束主要包括兩方面：

第一，城市政府必須行之有效地、適當(dāng)?shù)貙?duì)參與城市經(jīng)營(yíng)的企業(yè)進(jìn)行制度約束和行為監(jiān)控。城市經(jīng)營(yíng)用市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)作資本，把公共設(shè)施由公共產(chǎn)品變成“城市商品”，在這一過(guò)程中，城市資源資本化、城市建設(shè)產(chǎn)業(yè)化是其兩大手段，具體包括對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的出讓、拍賣(mài)、抵押、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)或授予特許權(quán)，特定稅費(fèi)的征管、土地收益金、信貸資金以及外資、民間資本的利用等。這些措施既可以盤(pán)活城市資產(chǎn)，緩解政府財(cái)政壓力，激發(fā)其他經(jīng)濟(jì)主體的城建活力，又可以讓公用事業(yè)有較快的發(fā)展。但是，由企業(yè)的營(yíng)利性所決定，他們更多地關(guān)注其自身利益，而不是城市公益。因此，政府不僅要對(duì)其行為進(jìn)行協(xié)調(diào)，更需要對(duì)參與城市經(jīng)營(yíng)的企業(yè)進(jìn)行管理指導(dǎo)。

第二，城市資源資本化與城市建設(shè)產(chǎn)業(yè)化還要求對(duì)政府內(nèi)部的行為建立約束機(jī)制。無(wú)約束的權(quán)力，只會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和經(jīng)營(yíng)者的腐敗。目前，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)城市建設(shè)的組織改造與國(guó)有資產(chǎn)重組的監(jiān)督、控制出現(xiàn)了盲區(qū)。在城市經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，不少城市都在組織上進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，組建了城建開(kāi)發(fā)公司、城建投資公司、城建集團(tuán)公司等一系列由政府工作人員負(fù)責(zé)實(shí)際運(yùn)作的實(shí)體。同時(shí)，由政府出面，通過(guò)兼并、合并、租賃、入股、破產(chǎn)、退出等方式來(lái)重組了國(guó)有資產(chǎn)。這對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的確起到了相當(dāng)大的積極作用。然而，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式及其弊端又開(kāi)始凸顯出來(lái)，而且由于權(quán)力進(jìn)入了缺乏充分的制度監(jiān)督、約束的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，這也成了產(chǎn)生腐敗的一個(gè)新的溫床。

(四)加強(qiáng)城市無(wú)形資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，展現(xiàn)城市的人文品質(zhì)，通過(guò)人文體現(xiàn)人本原則

首先，城市經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)以人為目的，拓寬經(jīng)營(yíng)視野。城市歷史、城市文化、城市生態(tài)、城市環(huán)境特色、建筑風(fēng)格、城市秩序和城市居民的精神風(fēng)貌，對(duì)于一個(gè)城市來(lái)說(shuō)，就是一筆重要的無(wú)形資產(chǎn)。它既意味著一種良性的投資環(huán)境，也意味著良好的人居環(huán)境。有了這一無(wú)形資產(chǎn)，可說(shuō)明城市經(jīng)營(yíng)正在實(shí)現(xiàn)著自己的目標(biāo)。因此，城市經(jīng)營(yíng)在突出重點(diǎn)、規(guī)模適度的前提下，一定要注意增強(qiáng)特色、強(qiáng)化功能，根據(jù)城市自身的資源狀況、自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化歷史背景，確立有利于城市進(jìn)步的獨(dú)特發(fā)展戰(zhàn)略。

其次，城市政府要努力為城市打造一塊“純金”的道德品牌。經(jīng)營(yíng)好一個(gè)企業(yè)，需要打造好自己的品牌，經(jīng)營(yíng)好一個(gè)城市，同樣需要打造自己的品牌。一個(gè)城市要想打造自己的品牌，必須有一個(gè)道德的支點(diǎn)。城市的特色、城市的亮點(diǎn)都應(yīng)當(dāng)具備豐厚的道德底蘊(yùn)、深刻的道德內(nèi)涵。并以此給人以長(zhǎng)久的吸引力。作為城市經(jīng)營(yíng)主體的政府，應(yīng)當(dāng)以深沉的危機(jī)感、責(zé)任感和使命感，著力打造一塊“純金”的道德品牌，決不能被眼前的蠅頭小利迷惑。否則，就不僅不能實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)營(yíng)的真正目標(biāo)，也使城市無(wú)法與其“人文空間”的本質(zhì)相符合，最終砸的是“城市”這塊牌子。

最后，城市規(guī)劃一定要拋棄只注重現(xiàn)在、不關(guān)心長(zhǎng)遠(yuǎn)的錯(cuò)誤做法，克服主觀性，以先進(jìn)的生態(tài)觀和文化觀看待城區(qū)規(guī)劃，不僅立足于當(dāng)前安排，更要確立長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，要讓規(guī)劃能夠經(jīng)得起人民的檢驗(yàn)和歷史的考驗(yàn)。唯此，才可能充分昭顯城市規(guī)劃的人本化取向。

城市經(jīng)營(yíng)的最主要目的是籌措城市建設(shè)資金。通過(guò)城市中巨大的國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值市場(chǎng)化獲取城市建設(shè)所需的巨額資金，從而使城市的投資環(huán)境、居住環(huán)境產(chǎn)生巨大變化，以促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市地位、功能的提升。

當(dāng)前，我國(guó)城市經(jīng)營(yíng)的突出表現(xiàn)是政府主導(dǎo)即政府直接或間接地成為城市經(jīng)營(yíng)的主體。具體又可分為三種模式:一是政府集中運(yùn)作模式，以大連市為代表，是由市長(zhǎng)直接指揮下的城市開(kāi)發(fā)辦公室統(tǒng)一進(jìn)行城市經(jīng)營(yíng)的運(yùn)作，提出“一切資本歸政府”的口號(hào)，堅(jiān)持“規(guī)劃一張圖，審批一支筆”的原則。二是公司化運(yùn)作模式，以上海、武漢為代表，由市政府投資成立的城市建設(shè)公司負(fù)責(zé)城市建設(shè)和管理，采取市場(chǎng)化運(yùn)作方式來(lái)籌措資金。三是混合模式，以武漢、青島為代表，即結(jié)合了以上兩種模式的運(yùn)作特點(diǎn)，由城市政府和城市建設(shè)公司共同運(yùn)作。

在以上三種經(jīng)營(yíng)模式操作下，我國(guó)城市經(jīng)營(yíng)存在的主要問(wèn)題表現(xiàn)為以下幾方面:

1.城市經(jīng)營(yíng)主體—各級(jí)城市政府的行為缺陷

一是城市政府的職能定位不當(dāng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于存在市場(chǎng)缺陷和失靈，政府的主要職能是提供公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和公正以及對(duì)城市的宏觀規(guī)劃和管理。而城市經(jīng)營(yíng)很容易使政府陷入到干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中去，使城市政府兼有管理者和經(jīng)營(yíng)者雙重身份，不利于政府正確地行使自己的權(quán)力和義務(wù)，并容易產(chǎn)生政府角色越位和缺位。同時(shí)，容易造成政府權(quán)力失控、滋生政府腐敗行為

二是政府工作中的短期行為太多。城市的國(guó)有資產(chǎn)由城市政府代表國(guó)家行使管理，因此這些國(guó)有資產(chǎn)相對(duì)與政府來(lái)說(shuō)是低成本或無(wú)成本的，這就使得政府在城市經(jīng)營(yíng)中不能正確對(duì)待經(jīng)營(yíng)收益的成本核算。同時(shí)，由于政府領(lǐng)導(dǎo)的任期有限，在位官員受政績(jī)的驅(qū)使往往追逐短期效益，有的甚至大搞形象工程，也極易形成“上屆政府建、本屆政府挖”的局面。

三是民主的成分太少。城市經(jīng)營(yíng)的主角是城市政府，而城市經(jīng)營(yíng)中引入的參與角色往往是投資者、開(kāi)發(fā)商，而城市的居民—城市基礎(chǔ)設(shè)施的最主要消費(fèi)者卻很難參與到城市建設(shè)中來(lái)。這進(jìn)一步加劇了城市中貧困人口被邊緣化的趨勢(shì)。

四是城市經(jīng)營(yíng)的目的認(rèn)識(shí)不夠完善。城市經(jīng)營(yíng)的目的本當(dāng)是通過(guò)城市經(jīng)營(yíng)讓城市的各個(gè)要素都完美結(jié)合，因此，除了硬件建設(shè)外，軟件建設(shè)也有著極為重要的作用。但城市經(jīng)營(yíng)中取得的一些經(jīng)濟(jì)和市政成就極易使城市政府忽略城市經(jīng)營(yíng)的最終目的，為搞錢(qián)而經(jīng)營(yíng)、為經(jīng)營(yíng)而經(jīng)營(yíng)，偏離了城市經(jīng)營(yíng)的正途。

2.城市經(jīng)營(yíng)的手段有限，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)窮

一是融資能力較低、融資手段有限。我國(guó)的金融市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，且對(duì)地方政府有諸多法律限制，導(dǎo)致城市政府在城市經(jīng)營(yíng)中融資能力較低、融資手段有限。

二是土地經(jīng)營(yíng)浪費(fèi)嚴(yán)重。我國(guó)土地資源稀缺，城市尤其如此。而城市經(jīng)營(yíng)讓經(jīng)營(yíng)者看到土地的價(jià)值，經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的尋求和供給使城市的規(guī)模無(wú)限制地?cái)U(kuò)大，亂占耕地的圈地運(yùn)動(dòng)嚴(yán)重浪費(fèi)了土地的使用。

三是房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)價(jià)格背離趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。城市房?jī)r(jià)不可逆轉(zhuǎn)的背離趨勢(shì)，脫離老百姓的實(shí)際承受能力，降低普通市民的實(shí)際生活水平;并進(jìn)一步拉大貧富差距，極不利于社會(huì)安定。

1.遵從經(jīng)濟(jì)規(guī)律，發(fā)揮壟斷優(yōu)勢(shì)

城市資源是國(guó)有資產(chǎn)，政府對(duì)城市的各種國(guó)有資源具有壟斷權(quán)，表現(xiàn)為政府在城市經(jīng)營(yíng)中對(duì)各種城市資源加以統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合利用，以期實(shí)現(xiàn)最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。經(jīng)濟(jì)學(xué)原理表明:在產(chǎn)權(quán)明晰的情況下，壟斷可以最大限度地調(diào)動(dòng)相關(guān)主體的經(jīng)營(yíng)積極性，自由競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的低效率可以得到明顯的提高，并能有效防范由于產(chǎn)權(quán)不明確而造成的對(duì)公共資源的過(guò)度使用。政府對(duì)城市資源的壟斷所取得的收入都會(huì)直接或間接用于城市開(kāi)發(fā)和建設(shè)，因此，政府在經(jīng)營(yíng)城市的過(guò)程中必須充分用足壟斷所帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)。例如，在一般情況下，壟斷與規(guī)模經(jīng)濟(jì)如影隨形，壟斷其本身就意味著規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)于公共設(shè)施如城市自來(lái)水廠、污水處理廠、垃圾焚燒站等的興建就應(yīng)該根據(jù)城市的規(guī)模實(shí)現(xiàn)最佳經(jīng)濟(jì)效益。

2.風(fēng)物長(zhǎng)宜放眼量，應(yīng)充分發(fā)掘各種資源的未來(lái)價(jià)值

在城市經(jīng)營(yíng)中如何發(fā)掘相關(guān)資源的未來(lái)價(jià)值，是一個(gè)不可忽視的問(wèn)題。隨著人口的膨脹、城市的不斷擴(kuò)大，城市資源供給的稀缺性將越來(lái)越明顯。

資源稀缺意味著遠(yuǎn)期內(nèi)城市資源的市場(chǎng)價(jià)格會(huì)大幅升漲。其對(duì)于大多數(shù)投資者來(lái)說(shuō)，要求他們?cè)诋?dāng)前按未來(lái)較長(zhǎng)的時(shí)期后的市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買(mǎi)某一資源是不切合實(shí)際的。但如果能夠及時(shí)披露未來(lái)一定時(shí)期政府有關(guān)的發(fā)展規(guī)劃和市場(chǎng)可能出現(xiàn)的供給短缺等信息，該資源的市場(chǎng)價(jià)格就會(huì)揚(yáng)升，就可以使得未來(lái)短缺資源的遠(yuǎn)期價(jià)值部分現(xiàn)值化。

同時(shí)，由于人們都是以各種資源的現(xiàn)實(shí)價(jià)格來(lái)判斷相關(guān)資源的市場(chǎng)價(jià)格，因此，城市經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中普遍存在資源價(jià)值低估的傾向。為了解決城市短缺資源短期價(jià)值與未來(lái)市場(chǎng)價(jià)值可能出現(xiàn)的較大差異，可以采取特許經(jīng)營(yíng)的方式—將特定資源今后一定時(shí)間內(nèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給投資者，并對(duì)城市短缺資源的特許經(jīng)營(yíng)期限適當(dāng)縮短，以避免投資預(yù)期與未來(lái)市場(chǎng)行情之間出現(xiàn)較大差異時(shí)給投資者或政府帶來(lái)過(guò)大的損失。

3.打好城市經(jīng)營(yíng)中的“土地牌”

經(jīng)營(yíng)城市最主要的手段就是經(jīng)營(yíng)城市的土地，傳統(tǒng)的做法一般有:土地出讓，將土地有償出讓給開(kāi)發(fā)商，用來(lái)辦企業(yè)、造工廠、開(kāi)發(fā)住宅區(qū)等;土地置換，如通過(guò)重新規(guī)劃，將市中心的占地與郊區(qū)土地置換，將好地段的占地與差地段的占地置換，將工業(yè)用地與商業(yè)、服務(wù)業(yè)用地置換，使城市的各種用地各得其所;土地整治，根據(jù)城市規(guī)劃將未來(lái)發(fā)展地段的土地通過(guò)投資，如改善路、水、電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，附上一個(gè)未來(lái)發(fā)展的預(yù)期，使土地升值，然后將其出讓或批租。

目前通行的做法是建立政府土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度和土地招標(biāo)拍賣(mài)制度，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃和設(shè)計(jì)、廣告、競(jìng)價(jià)三個(gè)公開(kāi)的程序進(jìn)行招標(biāo)拍賣(mài)。

4.引進(jìn)不同的投資主體，加大投資力度，開(kāi)拓城市經(jīng)營(yíng)的融資新渠道

首先，在城市的一些可贏利項(xiàng)目上，普遍引入國(guó)有、集體、民營(yíng)主體。按照“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的原則，廣泛采用BOT(建設(shè)一經(jīng)營(yíng)一轉(zhuǎn)讓)、TOT(轉(zhuǎn)讓一經(jīng)營(yíng)一轉(zhuǎn)讓)等特許權(quán)經(jīng)營(yíng)方式和項(xiàng)目融資方式，積極鼓勵(lì)各種投資參與城市建設(shè)。另外，政府還可以對(duì)部分城市基礎(chǔ)建設(shè)采取開(kāi)放經(jīng)營(yíng)的方式，通過(guò)市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)，提高基礎(chǔ)設(shè)施使用效率，并提高城市的經(jīng)營(yíng)收入，以利于城市基礎(chǔ)設(shè)施的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)。對(duì)于中西部比較落后的地區(qū)，還可以采取以工代販的方式建設(shè)城市。

其次，大力引進(jìn)外資，確立走市場(chǎng)化道路籌措城市建設(shè)資金的新觀念。向國(guó)際資本市場(chǎng)融資，直接利用外資建設(shè)城市己經(jīng)在部分城市取得實(shí)效。如上海市依靠各類外資，完成了楊浦大橋、地鐵一號(hào)線、二號(hào)線以及污水處理工程的建設(shè)。這些項(xiàng)目的部分資金就是來(lái)源于世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行的中長(zhǎng)期低息貸款。

再次，可由中央政府統(tǒng)一發(fā)行國(guó)債，將募集到的資金轉(zhuǎn)借給地方城市政府，用于城市建設(shè)。并侯條件成熟，逐步允許符合一定條件的地方城市政府發(fā)行自己的城市建設(shè)債券。

最后，應(yīng)調(diào)整財(cái)政籌資方式、適當(dāng)加強(qiáng)財(cái)政投資力度，并改變財(cái)政投資的重點(diǎn)。如在財(cái)政籌資方面，盡量地將收費(fèi)與使用聯(lián)系起來(lái)，并對(duì)一些不可再生資源的使用或具有較大負(fù)外部性的項(xiàng)目或行為征收較高的稅費(fèi)。如提高城市水資源的使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)征污染稅，收取市區(qū)車輛行駛通行費(fèi)等。

還可將國(guó)有資產(chǎn)戰(zhàn)略調(diào)整中出售的部分國(guó)有資產(chǎn)劃出部分，專項(xiàng)用于城市建設(shè)投資。而在財(cái)政投資支出中，盡量將投資重點(diǎn)安排在間接投資項(xiàng)目上，起到財(cái)政投資的引導(dǎo)和誘導(dǎo)作用。

5.廣泛使用“搭橋法”

在現(xiàn)代城市中，存在許多建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中的盲點(diǎn)、疵點(diǎn)。例如，某一地段的開(kāi)發(fā)，由于交通、供電供水或環(huán)境等方面的原因，開(kāi)發(fā)商退避三舍、投資者敬而遠(yuǎn)之。而一旦政府將其稍加改造，解決了這方面的問(wèn)題后，這些城市建設(shè)中所謂的盲點(diǎn)和疵點(diǎn)就會(huì)身價(jià)倍增。很顯然，政府將這些盲點(diǎn)、疵點(diǎn)改造后轉(zhuǎn)讓要比直接轉(zhuǎn)讓獲利更多。但先搭橋后轉(zhuǎn)讓還是通過(guò)轉(zhuǎn)讓籌集搭橋費(fèi)，如何選擇也非易事。

一般來(lái)說(shuō)，在城市建設(shè)迅速擴(kuò)張期，由于存在大量的未開(kāi)發(fā)地段，在政府財(cái)政比較緊張的情況下，也可以采用先轉(zhuǎn)讓、由投資者開(kāi)發(fā)并配套的方式。

1.城市經(jīng)營(yíng)中政府的重新定位

城市經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)當(dāng)由政府、企業(yè)、非贏利組織、社區(qū)等來(lái)共同經(jīng)營(yíng)。城市政府的經(jīng)營(yíng)范圍應(yīng)當(dāng)是:A、城市規(guī)劃;B、衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù);C、公共教育;D、文化娛樂(lè)，包括圖書(shū)館、體育館、科技館等的建設(shè)和管理，名勝古跡、歷史文物的保護(hù)和管理;E、社會(huì)福利;F、公共安全;G、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定和規(guī)范，主要包括制定產(chǎn)業(yè)政策、提供技術(shù)和信息服務(wù)、完善法律法規(guī)建設(shè)以及做好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的裁判員等;H、社會(huì)精神文明建設(shè)、市民道德教育等。政府經(jīng)營(yíng)的目的是為了從整體上使城市功能系統(tǒng)健康運(yùn)行，提高整個(gè)城市綜合實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力，以實(shí)現(xiàn)城市的健康、快速、穩(wěn)定的發(fā)展。

城市社區(qū)和非贏利組織的功能在一定程度上是輔助政府功能行使，城市政府應(yīng)當(dāng)借助好這些社會(huì)力量，發(fā)揮各方面的積極性來(lái)建設(shè)城市。而那些可以由市場(chǎng)運(yùn)作來(lái)完成的城市經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，則完全交給市場(chǎng)，由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)，城市政府應(yīng)當(dāng)從這些領(lǐng)域退出，只是充當(dāng)維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的裁判角色。

2.城市經(jīng)營(yíng)中城市文明的經(jīng)營(yíng)

城市文明是城市的靈魂，教育、規(guī)范、熏陶城市居民以提升城市文明，是政府城市經(jīng)營(yíng)的重中之重。一個(gè)城市無(wú)論其硬件設(shè)施建設(shè)得多么好，但是市民的文明素質(zhì)不高，那么城市形象和競(jìng)爭(zhēng)力也會(huì)大打折扣。同時(shí)，在城市經(jīng)營(yíng)中，政府應(yīng)該盡量多考慮弱勢(shì)群體和普通市民的利益，不能將他們排除在城市經(jīng)營(yíng)的成果之外。只有讓普通老百姓安居樂(lè)業(yè)，社會(huì)才能穩(wěn)定，也才能真正提升城市文明和城市競(jìng)爭(zhēng)力。注重城市文明的經(jīng)營(yíng)，根本點(diǎn)在于注重“以民為本”的城市經(jīng)營(yíng)思想。

3.城市經(jīng)營(yíng)的整體性和長(zhǎng)期性

城市經(jīng)營(yíng)的最初目的是為了籌集城市建設(shè)資金，在一定程度上圍繞著這個(gè)目的運(yùn)作，是符合城市經(jīng)營(yíng)要求的，但是城市經(jīng)營(yíng)決不能僅僅停留在這個(gè)層次上，甚至因此而大搞城市形象工程。要通過(guò)城市經(jīng)營(yíng)提高城市管理水平和城市文明程度，并最終實(shí)現(xiàn)提高城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的目標(biāo)。城市經(jīng)營(yíng)的全局性和長(zhǎng)效性，是考察城市經(jīng)營(yíng)是否成功的重要指標(biāo)，也是科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。