項目法人責(zé)任制是指經(jīng)營性建設(shè)項目由項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、償還債務(wù)和資產(chǎn)的保值增值實行全過程負(fù)責(zé)的一種項目管理制度。

改革開放以來，我國先后試行了各種方式的投資項目責(zé)任制度。但是，責(zé)任主體、責(zé)任范圍、目標(biāo)和權(quán)益、風(fēng)險承擔(dān)方式等都不明確。為了改變這種狀況，建立投資責(zé)任約束機制，規(guī)范項目法人行為，明確其責(zé)、權(quán)、利，提高投資效益，依照《公司法》，國家發(fā)展計劃委員會于1996年4月制定頒發(fā)了《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》(簡稱《規(guī)定》)。根據(jù)《法定》要求，國有單位經(jīng)營性基本建設(shè)大中型項目必須組建項目法人，實行項目法人責(zé)任制。

為了建立投資責(zé)任約束機制，規(guī)范項目法人的行為，明確其責(zé)、權(quán)、利，提高投資效益，依據(jù)《中華人民共和國公司法》，原國家計委于1996年制定并頒布了《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)。

《暫行規(guī)定》明確指出：國有單位經(jīng)營性基本建設(shè)大中型項目在建設(shè)階段必須組建項目法人。凡應(yīng)實行項目法人責(zé)任制而沒有實行的建設(shè)項目，投資主管部門不予批準(zhǔn)開工，也不予安排年度投資計劃。

1.項目法人責(zé)任制執(zhí)行中出現(xiàn)的問題

項目法人責(zé)任制規(guī)定董事會有權(quán)聘任或解聘項目總經(jīng)理，這就使得項目總經(jīng)理在確定中標(biāo)單位時，不得不考慮董事會中實權(quán)人物與施工單位的關(guān)系，以確保其總經(jīng)理職位，因此招投標(biāo)有時流于形式。

項目總經(jīng)理為了控制工程造價不超概算或其它目的，組織評標(biāo)時故意壓價(標(biāo)底價)，使得施工單位的中標(biāo)價接近于定額直接費，有時甚至還低。施工單位為了保證盈利，不得不雇傭民工隊，有時干脆分包，賺取管理費。盡管國家明文規(guī)定禁止分包，但施工單位可以讓分包單位打著自己的牌子。這就導(dǎo)致工程質(zhì)量難以保證，這也是近幾年來出現(xiàn)“豆腐渣”工程的原因之一。

項目董事會董事長或項目總經(jīng)理為了逃避責(zé)任，在項目還未竣工前，就找關(guān)系，調(diào)到別的部門升任高職，這就導(dǎo)致項目竣工后即使出了問題也無人承擔(dān)責(zé)任。

2.項目法人責(zé)任制執(zhí)行中問題產(chǎn)生的原因

資金來源問題:項目資本金制度規(guī)定項目自籌資金不得低于3596，說明大約65%的項目資金來源于國家銀行貸款。由于項目法人是由項目的投資方代表籌建，因此董事會的要職大部分由政府任命。

董事會要員中個別人認(rèn)為錢是國家的，出了問題，罰不責(zé)眾，追究不到個人責(zé)任。因此敢于干涉項目經(jīng)理招投標(biāo)，甚至給自己撈實惠，有的人在項目出問題之前，就先來個“金蟬脫殼”。雖然這只是極個別人的行為，但“一粒老鼠屎，能壞一鍋粥”，大部分工程問題都與他們有關(guān)。

監(jiān)督不力:項目法人責(zé)任制雖規(guī)定了考核和獎罰制度，但大部分流于形式。因為無人有權(quán)對董事會成員、項目總經(jīng)理隨時監(jiān)督并實施制裁。所以考核和獎罰也就失去了意義。

3.項目法人責(zé)任制的改進(jìn)

要解決項目法人責(zé)任制執(zhí)行中存在的問題，必須對項目法人責(zé)任制進(jìn)行改進(jìn)?？稍O(shè)想?yún)⒄諊谊P(guān)于安全技術(shù)措施項目工程實行“三同時”的規(guī)定，組建一個項目紀(jì)律檢查委員會(簡稱紀(jì)檢委)，對整個項目的活動實行全過程監(jiān)督，預(yù)防和杜絕項目實施中違紀(jì)違法事件發(fā)生。紀(jì)檢委成員可每隔一、二年換一次，或?qū)⒓住⒁覂蓚€項目紀(jì)檢委成員對換。紀(jì)檢委應(yīng)設(shè)信訪辦公室、接待室，建立信訪接待制度，隨時接受承包單位、監(jiān)理單位、群眾甚至董事會成員、項目部成員來訪、信函或電話等。便于及時發(fā)現(xiàn)，并解決問題。新的項目法人責(zé)任制管理模式如圖1

經(jīng)過改進(jìn)后的項目法人責(zé)任制能有效地實施監(jiān)督，增強了對董事會成員、項目總經(jīng)理等人的約束力。但也可能增加項目的工程造價。不過這樣可以保證項目的實施依法進(jìn)行，使國家少受或不受損失。

需要說明的是，項目法人責(zé)任制執(zhí)行中暴露的問題還很多，本文只列舉了其中最主要的三個方面。而且出現(xiàn)問題的原因也是多方面的，不同的項目又有不同的特殊原因。因此，很有必要對項目法人責(zé)任制進(jìn)行有針對性的改進(jìn)，也希望引起有關(guān)部門重視。

1.公益性項目推行項目法人責(zé)任制的必要性

項目法人責(zé)任制是項目法人按《公司法》的規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司(包括國有獨資公司)和股份有限公司，對項目籌劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值等，實行全過程管理并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。目前，大部分的項目法人只是國家投資項目某一階段的管理主體，一般只負(fù)責(zé)建設(shè)階段的管理。在計劃經(jīng)濟體制下，工程項目的建設(shè)管理大多由一些臨時性的機構(gòu)承擔(dān)，如“工程指揮部、建設(shè)處”等，其人員多是臨時拼湊，技術(shù)人員少，行政領(lǐng)導(dǎo)多，實施一個項目臨時組建一個管理班子，使管理者往往只有一次經(jīng)驗而缺乏二次經(jīng)驗，客觀上造成了經(jīng)驗資源的浪費。在市場經(jīng)濟體制下，轉(zhuǎn)換項目建設(shè)的經(jīng)營體制，推進(jìn)項目法人責(zé)任制，有利于提高投資效益，實現(xiàn)建管模式與國際接軌。

2.公益性水利建設(shè)項目法人的形式

《水利產(chǎn)業(yè)政策》指出，公益性項目多為發(fā)揮社會效益為主的項目，國務(wù)院[2000]20號文件指出，“中央項目由水利部(或水利部直屬流域機構(gòu))負(fù)責(zé)組建項目法人，地方項目由項目所在地的縣級以上地方政府負(fù)責(zé)組建項目法人，其中總投資在2億元以上的大型項目，由項目所在省(自治區(qū)、直轄市)人民政府負(fù)責(zé)組建項目法人。但項目法人采用什么形式?jīng)]有明確的要求，結(jié)合水利工程的特點，作者認(rèn)為有以下幾種形式可以參考：

(1)培育專業(yè)性的項目建設(shè)管理公司(項目代理機構(gòu))，通過委托或招標(biāo)方式承擔(dān)項目的建設(shè)與管理工作。

(2)以工程建成后的管理單位為項目法人。

(3)改建、加固、擴建工程以現(xiàn)有管理機構(gòu)為項目法人。

上面幾種形式有利有弊。由于水利工程的特殊性，建設(shè)管理公司只負(fù)責(zé)建設(shè)階段的管理，很難參于工程的運營。從現(xiàn)狀看，現(xiàn)有實施項目的項目法人大都只對建設(shè)階段進(jìn)行管理。項目代建機構(gòu)不參于工程的運營，不負(fù)責(zé)工程的保值，就難以要求代建機構(gòu)在工程前期(初步設(shè)計階段)提出或要求一些能為工程保值的資源和設(shè)施、條件等，更不用說增值了。

一般來說，公益性項目的運營能保證國有資產(chǎn)的保值就不錯了，這就為管理機構(gòu)帶來了很大的困難，不利于項目的正常運營，造成“重建設(shè)，輕管理”的普遍現(xiàn)象。以管理單位作為項目法人會在工程前期階段或?qū)嵤╇A段提出可行的保值措施，有利于工程的運行，但因其技術(shù)力量不足，很難承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。作者認(rèn)為，宜推行建管合一的項目法人。

3.規(guī)范項目法人責(zé)任制

項目法人責(zé)任制是一種現(xiàn)代企業(yè)制度，現(xiàn)代企業(yè)制度的特征是“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”。公益性項目的投資人是國家，政府負(fù)責(zé)項目的前期工作(立項、可行性研究、初步設(shè)計等)，項目法人負(fù)責(zé)建設(shè)管理，公益性項目的這種特殊性，制約了公益性項目法人責(zé)任制的推行。目前，公益性項目法人責(zé)任制的核心和本質(zhì)均還不明確。由于公益性項目投資人是國家，作者認(rèn)為，項目法人的本質(zhì)在于落實責(zé)任制，明確“責(zé)、權(quán)、利”和以下2種責(zé)任。

(1)明確項目法人對項目投資人應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟和法律責(zé)任。

(2)明確項目法人和法定代表人盡職盡責(zé)應(yīng)取得的獎勵和玩忽職守應(yīng)受的懲罰。

在管理上存在以下4個問題需要解決：

(1)缺乏個人利益的界定和保護。

(2)缺乏高效競爭機制的引入。

(3)利潤較低且缺乏保障。

(4)監(jiān)督制度落實不到位。

在我國現(xiàn)階段，要加強對項目法人的監(jiān)管，確保投資效益的發(fā)揮，應(yīng)建立項目法人資格和資質(zhì)的認(rèn)證制度，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入。項自法人單位要具有基本的專業(yè)素質(zhì)和必備的基本條件；項目法定代表人要具備相應(yīng)的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和組織能力，具備項目管理的實踐經(jīng)驗；法人單位的人員素質(zhì)、內(nèi)部組織機構(gòu)能滿足工程管理的技術(shù)要求，建立健全內(nèi)控制度，不同規(guī)模的公益性項目應(yīng)有不同資質(zhì)的項目法人承擔(dān)。

4.建立考核和獎罰制度

為規(guī)范項目法人市場，政府主管部分要對項目法人、法定代表人及項目管理層進(jìn)行考核?？己丝煞帜甓瓤己?、任期考核及目標(biāo)考核等，為此，主管部門應(yīng)制定出具體的考核內(nèi)容和考核標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)考核結(jié)果結(jié)合日常管理情況，對考核對象予以獎懲，同時制定具體的獎懲措施和辦法來確?？己斯ぷ髀涞綄嵦?。

公益性水利工程建設(shè)項目推行項目法人責(zé)任制，應(yīng)結(jié)合公益性項目的特點推進(jìn)。如何搞好項目法人責(zé)任制，仍需要進(jìn)一步的探索。