農(nóng)村稅費改革是指對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領域的稅費制度進行完善，取消面向農(nóng)民的不合法、不合理收費，用稅收形式取代體現(xiàn)政府職能、具有稅收性質(zhì)的收費，理順國家、集體和農(nóng)民之間的分配關系，從根本上減輕農(nóng)民負擔，促進農(nóng)村社會長期穩(wěn)定和經(jīng)濟健康發(fā)展的一項綜合性改革。其主要內(nèi)容包括：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收使用辦法。

一、農(nóng)村稅費改革是國家分配領域的重大改革

表面看來，農(nóng)村稅費改革只是減輕農(nóng)民負擔，其實不然。農(nóng)村稅費改革的實質(zhì)是按照市場經(jīng)濟與依法治國的要求，規(guī)范國家、集體與農(nóng)民之間的分配關系，因而是整個國家層面分配領域的重大改革。農(nóng)民負擔問題十分復雜，豈是一個“重”字了得?實際上，在啟動農(nóng)村稅費改革之前，農(nóng)民負擔還十分“亂”，表現(xiàn)在對農(nóng)民征收稅費的主體亂、項目亂、標準亂、程序亂、監(jiān)督亂等等。農(nóng)村稅費改革試圖以法治的方式規(guī)范農(nóng)村的分配制度，遏制面向農(nóng)民的亂收費、亂集資、亂罰款和各種攤派，從根本上解決農(nóng)民負擔過重問題，是從分配上理順和規(guī)范國家、集體、農(nóng)民三者之間利益關系的重要舉措。這就涉及到農(nóng)村稅費改革與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的關系。

沒有家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)村稅費改革當然無從談起；而沒有稅費改革，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制最終只能流于形式?！?交夠國家的，留足集體的，剩下的全是自己的”，是“大包干”的經(jīng)典分配原則，可謂中國農(nóng)民的一大創(chuàng)造。但現(xiàn)在來看，什么是“交夠”，什么算“留足”，缺乏客觀標準，很難界定清楚，從而導致了國家、集體與農(nóng)民三者關系的不明確、不清楚，這就為后來一些地方集體單方面撕毀與農(nóng)戶的土地承包合同，隨意向農(nóng)民伸手、攤派留下了制度性缺陷和隱患。因此，只有推行農(nóng)村稅費改革，從制度上以法律明確和規(guī)范國家、集體和農(nóng)民之間的權(quán)利義務關系，才能真正實現(xiàn)“交夠國家的”、切實規(guī)范“留足集體的”，最終確?！笆Ｏ碌娜亲约旱摹薄?

二、農(nóng)村稅費改革是保證國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展的有效舉措

農(nóng)業(yè)是我國的第一產(chǎn)業(yè)，也是基礎產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的重要組成部分。從歷史上看，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟繁榮的時候，也是國民經(jīng)濟良性發(fā)展的時候。一旦農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟出現(xiàn)問題，整個經(jīng)濟的部署就會打亂，甚至幾年都擺脫不了其消極影響。我國經(jīng)濟幾次大的調(diào)整，都是從農(nóng)業(yè)暴露出問題開始的，這個教訓極為深刻。從國民經(jīng)濟發(fā)展的全局來看，要保證國民經(jīng)濟持續(xù)、快速和健康發(fā)展，關鍵的一點在于繼續(xù)培育國內(nèi)需求，擴大國內(nèi)市場。而占全國人口絕大多數(shù)的農(nóng)村市場，是絕對不容忽視的。而能否有效地開拓農(nóng)村市場，主要取決于能否切實提高農(nóng)民的收入水平和實際購買力。需求不足是制約我國經(jīng)濟發(fā)展的首要因素，擴大內(nèi)需是我國經(jīng)濟發(fā)展長期的、基本的立足點。內(nèi)需不足的基礎性原因是工資或勞動者報酬占增加值的比重，以及居民收入占GDP的比重偏低。其中，由于農(nóng)村居民占了大多數(shù)，而他們的收入水平和消費水平又大大低于城鎮(zhèn)居民，因而對內(nèi)需的增加或減少具有決定性的影響。實行農(nóng)村稅費改革，有利于解決農(nóng)民負擔重的問題，提高農(nóng)民的收入水平和實際購買力，從而有利于為國民經(jīng)濟的快速、健康、持續(xù)發(fā)展開辟廣闊的農(nóng)村市場，提供強有力的支撐。

三、農(nóng)村稅費改革是全面建設小康社會的重要內(nèi)容

西方有位著名學者曾經(jīng)說過，在現(xiàn)代政治中，農(nóng)村扮演著關鍵性的“ 鐘擺”角色。這一論斷對中國而言尤為貼切。如在鄧小平的現(xiàn)代化建設戰(zhàn)略設計中，中國的現(xiàn)代化不僅要在時序上確立科學而又可行的戰(zhàn)略步驟，從而有“三步走” 之說法，而且必須在空間上選擇合適的起點。這個起點就是中國廣袤遼闊的農(nóng)村。1984年10月6日，鄧小平在會見中外經(jīng)濟合作問題討論會全體代表時指出：“對內(nèi)經(jīng)濟搞活，首先從農(nóng)村著手。中國有百分之八十的人口在農(nóng)村。中國社會是不是安定，中國經(jīng)濟能不能發(fā)展，首先要看農(nóng)村能不能發(fā)展，農(nóng)民生活是不是好起來。翻兩番，很重要的是這百分之八十的人口能不能達到?！?《鄧小平文選》第3卷，第77-78頁)黨的十六大為我們描繪了小康社會的美好藍圖，并提出了全面建設小康社會的具體構(gòu)想，并提出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。日前發(fā)布的《中共中央國務院關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》進一步強調(diào)，要把解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重，把增加農(nóng)民收入作為事關全局的大事，放在更加突出的位置，奮力開拓，扎實工作，為全面建設小康社會作出新的貢獻?？梢娢覀凕h對“三農(nóng)”問題的高度重視。

全面建設小康社會的工作難點在農(nóng)村，重點也在農(nóng)村。因為全國建設小康社會的幾項硬指標，如按照國際標準消滅貧困人口，城鎮(zhèn)人口比重大幅度提高，普及高中教育和掃除文盲，實現(xiàn)的難點都在農(nóng)村。可以說，實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標，最繁重、最艱巨的任務在農(nóng)村；沒有農(nóng)民的小康就沒有全國人民的小康，沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有國家的現(xiàn)代化。這就決定了要實現(xiàn)小康社會的目標，首先就應當把重點放在農(nóng)村小康社會的建設上。而推行農(nóng)村稅費改革，對于建設農(nóng)村小康社會具有極其重要的意義，表現(xiàn)在農(nóng)村稅費改革是切實鞏固農(nóng)業(yè)基礎地位、全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、真正保護農(nóng)民利益的重要措施，是促進農(nóng)村穩(wěn)定的重要力量，是縮小城鄉(xiāng)差別的重要保障。

四、農(nóng)村稅費改革是國家長治久安的重要保障

美國著名學者亨廷頓在分析世界范圍內(nèi)眾多的“革命”現(xiàn)象時指出，“農(nóng)村主導集團所起的作用實系決定政府穩(wěn)定或脆弱的關鍵因素”，“得農(nóng)村者得天下”(P·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，三聯(lián)書店1989年版，第267-268頁)。農(nóng)村稅費改革不僅僅是關涉稅與費的小改革，而且是關涉國計民生與長治久安的大改革。就現(xiàn)階段而言，農(nóng)村稅費改革是減輕農(nóng)民負擔的治本之策，關涉廣大農(nóng)民群眾的根本利益，有利于緩和干群矛盾并改善干群關系，事關改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局。這不僅僅是因為農(nóng)村稅費改革牽連著基層政權(quán)建設，而且它本身就是整個國家政權(quán)建設的有機組成部分。

江澤民同志曾經(jīng)說過：“減輕還是加重農(nóng)民負擔，絕不是多拿或少拿農(nóng)民幾個錢的問題，而是保護還是挫傷農(nóng)民積極性的問題，是促進還是阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力的問題，是增強還是喪失農(nóng)民群眾信任和擁護的問題”。通過農(nóng)村稅費改革，依法調(diào)整和規(guī)范國家、集體與農(nóng)民的利益關系，充分保障農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)和財產(chǎn)所有權(quán)，進一步鞏固家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，在經(jīng)濟上有利于解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，在政治上有利于凝聚民心、鞏固政權(quán)基礎；同時，以農(nóng)村稅費改革為突破口，逐步深化農(nóng)村改革，為中國農(nóng)民換取一個較為公平的制度環(huán)境，使農(nóng)民收入能夠得以大幅度增加，讓干群關系能夠得到較大地改善，從而有利于農(nóng)村社會保持穩(wěn)定，無疑是一個事半功倍、投入產(chǎn)出效益極高的方案。

農(nóng)村稅費改革指的是按照社會主義市場經(jīng)濟關于轉(zhuǎn)變政府職能和建立公共財政的要求，對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領域的稅費制度進行改革和完善，以進一步規(guī)范農(nóng)村分配制度，從根本上減輕農(nóng)民負擔，理順國家、集體和農(nóng)民之間的分配關系。農(nóng)村稅費改革試點的主要內(nèi)容：一是取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資。二是取消屠宰稅。三是取消統(tǒng)一規(guī)定的農(nóng)村勞動積累工和義務工。四是調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。五是改革村提留征收使用辦法。國家從2000年開始進行農(nóng)村稅費改革試點，并不斷擴大試點范圍。2003年在進一步總結(jié)經(jīng)驗、完善政策的基礎上，全面推進農(nóng)村稅費改革試點工作?！稕Q定》充分肯定了農(nóng)村稅費改革的重要性和必要性，指出，要完善農(nóng)村稅費改革試點的各項政策，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，加快推進縣鄉(xiāng)機構(gòu)和農(nóng)村義務教育體制等綜合配套改革。在完成試點工作的基礎上，逐步降低農(nóng)業(yè)稅率，切實減輕農(nóng)民負擔。

當前深化農(nóng)村稅費改革總的指導思想和要求是：總結(jié)經(jīng)驗，完善政策；全面推進，分類指導；鞏固改革成果，防止負擔反彈。

要進一步調(diào)整完善有關農(nóng)業(yè)稅收政策。試點地區(qū)應進一步完善和落實第二輪土地承包制度，穩(wěn)定黨在農(nóng)村的基本政策。

要加強和規(guī)范農(nóng)業(yè)稅及其附加征收工作。試點地區(qū)要實行農(nóng)業(yè)稅征收機關負責征稅、聘請協(xié)稅員協(xié)稅的農(nóng)業(yè)稅收征管制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織應積極協(xié)助征收機關做好農(nóng)業(yè)稅及其附加征管工作，但不得代行執(zhí)法權(quán)。非農(nóng)業(yè)稅征收人員不得直接收取稅款。農(nóng)業(yè)稅征收機關要堅持依法征收，規(guī)范農(nóng)業(yè)稅收征管程序，建立健全納稅登記、納稅申報、納稅通知制度，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)稅征收方式由上門征收向定點常年征收轉(zhuǎn)變。要加強稅收宣傳工作，引導農(nóng)民積極依法納稅，履行應盡義務。農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加由農(nóng)業(yè)稅征收機關與正稅同步征收，實行鄉(xiāng)管村用，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理部門監(jiān)督管理，只能用于村級組織正常運轉(zhuǎn)需要，任何單位和個人不得截留、平調(diào)。

要妥善處理農(nóng)民公平負擔問題。農(nóng)村稅費改革后，由于農(nóng)業(yè)稅及其附加按照土地面積和糧食產(chǎn)量計稅，客觀上會造成一部分種地多的農(nóng)民負擔增加。因此，各地區(qū)在試點過程中，要結(jié)合本地實際，制定減免稅等優(yōu)惠政策，把因種地多出現(xiàn)農(nóng)業(yè)稅收負擔高于改革前的負擔部分切實減下來，以調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民的積極性。

誤區(qū)之一：農(nóng)村稅費改革僅是稅收問題

對于到底什么是農(nóng)村稅費改革，一些人認為，取消農(nóng)村亂收費、亂集資、亂攤派，使合理收費、收稅規(guī)范化，實現(xiàn)稅費歸位，這是一個稅收問題。這種認識雖然并不錯，但不全面。從表層看，改革是圍繞農(nóng)村稅費進行的。但所涉及較多的卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，它們是改革政策真正貫徹執(zhí)行的關鍵，也是矛盾和問題集中體現(xiàn)的地方。農(nóng)村稅費改革前后都面臨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收不抵支的問題。改革前這個問題的負面效應是亂收費，改革后的困難是資金緊張造成政府難以履行社會管理職能。這種現(xiàn)象表明：對各級政府在市場經(jīng)濟條件下的職能重新定位，政府應該干什么、不干什么應有一個明確的界定。由政府承擔的職能不能推向社會，應推向社會的職能政府不能包攬。特別是在新形勢下界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，是農(nóng)村稅費改革能否取得實質(zhì)性進展、并能平穩(wěn)過渡的關鍵。從這個意義上講，真正搞好農(nóng)村稅費改革，必須首先進行政府職能定位，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位，加快政府職能轉(zhuǎn)變，這是農(nóng)村稅費改革取得預期效果的關鍵。

誤區(qū)之二：農(nóng)村稅費改革僅是減輕農(nóng)民負擔

一些人認為，農(nóng)村稅費改革的目的是減輕農(nóng)民負擔，于是將農(nóng)民負擔減輕作為衡量改革有成效的最重要指標，這種認識是不全面的。根據(jù)對一些試點縣(市)改革的情況調(diào)查資料看，各地在減少稅賦的基礎上，取消了各種收費、集資、政府性基金和達標項目幾十種，這無疑使農(nóng)民負擔總體上普遍減輕，但我們又如何看待農(nóng)村稅費改革中遇到的問題，尤其是新問題呢?如縣鄉(xiāng)財政的收支矛盾趨于尖銳化、基礎教育投入不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織經(jīng)費普遍存在“入不敷出”等，這些問題的出現(xiàn)表明難以保證農(nóng)民負擔不反彈，因此要從根本上清除農(nóng)村亂收費，解決農(nóng)民負擔問題，必須抓住問題的本質(zhì)，即進一步完善財稅體制，規(guī)范財政分配秩序，理順中央與地方、國家與農(nóng)民之間的分配關系。

誤區(qū)之三：農(nóng)村稅費改革僅是農(nóng)業(yè)問題

一些人認為，農(nóng)村稅費改革問題是一個農(nóng)業(yè)大問題，改革的成效直接影響到農(nóng)業(yè)資源的合理配置和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及農(nóng)民的增收、農(nóng)村的穩(wěn)定，這一點毫無疑問是正確的，但是，僅從這個角度認識農(nóng)村稅費改革卻欠全面，因為這個農(nóng)業(yè)問題并不是獨立的，它與稅制、經(jīng)濟形勢和結(jié)構(gòu)、城市化問題有著密不可分的聯(lián)系，必須把農(nóng)村稅費改革作為一項重大調(diào)整的系統(tǒng)工程，統(tǒng)籌規(guī)則、整體設計，積極穩(wěn)妥地推進。

從近年的經(jīng)驗來看，農(nóng)村稅費改革面臨的難點，主要有以下4個方面：

(一)鄉(xiāng)村負債積重難返，鄉(xiāng)村運轉(zhuǎn)難度增大，增加了稅費改革推進難度

1.鄉(xiāng)村負債積重難返，增加了農(nóng)村稅費改革的難度。在農(nóng)村稅費改革以前，鄉(xiāng)村負債可以通過農(nóng)民上繳的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌來消化，也可以通過開辟名目繁多的稅費向農(nóng)民收取。但即便如此，鄉(xiāng)村負債問題仍然越來越重。農(nóng)業(yè)部1997 年對10個省的一項調(diào)查顯示，鄉(xiāng)級和村級的平均負債規(guī)模，已經(jīng)分別達到近400萬元和20萬元。鄉(xiāng)村負債積重難返，不僅是增加農(nóng)民負擔、導致農(nóng)村稅費收取難的重要原因，也成為鄉(xiāng)村干部的精神包袱，牽扯了他們很大一部分精力，影響其從事鄉(xiāng)村公益事業(yè)、促進鄉(xiāng)村發(fā)展的積極性，包括從事農(nóng)村稅費改革的積極性。

2.稅費改革往往導致鄉(xiāng)村可用財力進一步減少，鄉(xiāng)村組織的運轉(zhuǎn)困難明顯增大。鄉(xiāng)村收益增加，往往是增加農(nóng)民負擔行為的直接結(jié)果之一。農(nóng)村稅費改革，如果要真正高舉減輕農(nóng)民負擔的大旗，就幾乎必然會導致鄉(xiāng)村可用財力的進一步減少，至少長期情況是這樣。謝仁生等(2000)對江西宜春地區(qū)的調(diào)查資料顯示，農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)村實際收入大幅度下降，導致農(nóng)村公益事業(yè)難以為繼，形勢不容樂觀。2000年9月，我們對安徽農(nóng)村稅費改革試點的專項調(diào)查表明，至少從近期的總體情況來看，安徽試點導致了鄉(xiāng)村可用財力減少，其程度是明顯的，其中村級可用財力的減少幅度更大。鑒于鄉(xiāng)村機構(gòu)臃腫、運行費用大的問題短期內(nèi)難以根本解決，由農(nóng)村稅費改革所導致的鄉(xiāng)村可用財力迅速減少，必將進一步演化為鄉(xiāng)村組織的運轉(zhuǎn)困難。在那些收入主要來源于農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)村，問題更為嚴重。

3.鄉(xiāng)村可用財力的減少，鄉(xiāng)村運轉(zhuǎn)困難的增加，可能會影響農(nóng)村稅費改革的順利推進。減輕農(nóng)民負擔，進行稅費改革，是黨和政府的一貫政策，也是廣大農(nóng)民的強烈要求。但是，這種政策與其他政策一樣，最終都需要鄉(xiāng)村組織和鄉(xiāng)村干部去落實。因此，鄉(xiāng)村組織的正常運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村干部的積極工作，是保證稅費改革順利推進的基礎。而鄉(xiāng)村可用財力的減少，鄉(xiāng)村組織運轉(zhuǎn)困難的增大，會不會導致這一基礎發(fā)生動搖?會不會引起鄉(xiāng)村組織“從對自身利益的關心上”去抵制這項改革?會不會從需求上拉動農(nóng)民負擔的增長，抵消農(nóng)村稅費改革的成果?對于這些問題，簡單地回答“不會”，可能是過于樂觀了。

(二)改革意見分歧大，改革試點模式少，下藥對癥難

農(nóng)村稅費改革及與此相關的農(nóng)民負擔問題，早在幾年前，就已經(jīng)成為農(nóng)村研究中的熱點問題。近年來，這方面的研究取得了重要進展；但是，迄今為止，基本上仍然是仁者見仁，智者見智，改革意見分歧較大。當然，此項改革是個艱巨復雜的系統(tǒng)工程，不同的研究者由于觀察問題的角度不同，在改革的意見上出現(xiàn)分歧，本是正常的。不同意見的存在及其相互碰撞，還可以為本項研究的進一步深化和改革方案的進一步科學化，提供良好的基礎。問題的關鍵在于，當前在農(nóng)村稅費改革問題的研究中，存在以下問題：

(1)有些研究者往往較多地關注改革方案的提出，很少考慮方案的完善或?qū)嵤?；甚至有些方案的設計過于理想化，過分強調(diào)改革的必要性，對于改革方案實施的可行性和階段性，則較少考慮，進而導致其設計的方案往往難以付諸實踐。

(2)不同的意見之間，往往是鳴而不爭，缺乏有效的“兼容 ”和“取長補短”機制，在一定程度上妨礙了研究的深化和改革方案的完善。

(3)有關方面對于改革試點的態(tài)度，往往存在科學性不足的問題。對改革試點方案的取舍，往往難以進行科學、充分的論證；對試點工作的評估，難以進行全面如實的分析和堅持不懈的冷靜跟蹤。農(nóng)村稅費改革的根本鞏固，取決于行政體制和財稅體制的改革；而行政體制和財稅體制改革成果的根本鞏固，又取決于宏觀層面的改革。但是，近年來，在少數(shù)地縣級層次的農(nóng)村稅費改革試點中，往往將行政體制和財稅體制改革的重點，較多地放在鄉(xiāng)村層面，對于地縣級層面的改革，則較少涉及。為什么會這樣?地縣級層面的改革，涉及到試點決策者的自身利益，可能是一個重要原因。

基于上述三方面的問題，農(nóng)村稅費改革的試點，往往難以避免模式單調(diào)和代表性不強的問題，難以通過試點前的多方案篩選、試點中的多方案比較和不斷總結(jié)完善。促進農(nóng)村稅費改革研究的持續(xù)深化，及時地檢驗和修正改革方案的理論設計，以便更好地做到對癥下藥。當前，一些地方的農(nóng)村稅費改革試點，在相關配套措施的選擇上，往往過分關注中微觀層面的改革，輕視宏觀改革的配套協(xié)調(diào)；為什么這樣?在很大程度上，也是因為稅費改革試點的模式單調(diào)，代表性不強。

(三)體制運行慣性大，配套改革復雜性強，稅費改革異化易、鞏固難

農(nóng)村稅費改革的過程，實際上是個與此相關的不同利益主體之間進行利益調(diào)整和再分配的過程。在此項改革的決策過程中，政府往往具有重要的驅(qū)動作用。但是，從路徑選擇及其結(jié)果來看，農(nóng)村稅費改革絕不單是一個政府的事情，它其實是各種利益主體之間互相抗衡和妥協(xié)的過程。因此，研究農(nóng)村稅費改革，必須關注改革過程中相關利益主體的行為和反應。這些利益主體的行為和反應，關系到一個焦點問題：稅費改革的成果到底能不能鞏固?稅費改革的過程，會不會出現(xiàn)異化?

在稅費改革中，影響較大的利益主體，主要有4類：農(nóng)民，鄉(xiāng)村組織，政府部門(指面向農(nóng)民收取行政事業(yè)性費用和政府性基金、集資的行為主體，包括從事經(jīng)營性收費的政府辦服務組織)，黨政主要領導層(黨中央、國務院及其在省地市的對應機構(gòu))。一般來說，在稅費改革中，如果能夠真正高舉“減輕農(nóng)民負擔 ”的大旗，那么，農(nóng)民將是得益方，也是改革的最大支持者。但是，至少從改革的初期和直接效果來看，農(nóng)村稅費改革極易導致鄉(xiāng)村組織的運轉(zhuǎn)困難增大，導致政府部門稅外收費被強令取消或嚴格規(guī)范。因此，從自身利益出發(fā)，鄉(xiāng)村組織和政府部門容易對改革產(chǎn)生消極抵觸情緒。但黨政主要領導層的高度重視和超常強化的組織領導(包括成立高規(guī)格的領導機構(gòu)、加強監(jiān)管等措施)，會從外部形成強大的壓力，迫使鄉(xiāng)村組織“積極參與”改革，迫使政府部門收斂其面向農(nóng)民的收費集資行為，從而“積極配合”改革。因而，在短期內(nèi)，農(nóng)村稅費改革要取得一定的成效，是完全可能的。但是，基于以下原因，農(nóng)村稅費改革往往難以回避短期見效易、長期鞏固難，改革啟動易、防止異化難的問題。

1.農(nóng)村稅費改革的過程，難以始終處于超常強化的組織領導之下。從各地農(nóng)村稅費改革的經(jīng)驗來看，稅費改革的短期見效，與黨政主要領導層超常強化的組織領導是息息相關的。如在安徽農(nóng)村稅費改革試點中，成立了高規(guī)格的全省農(nóng)村稅費改革領導小組，由省委書記任組長，省長任副組長；并從有關部門抽調(diào)人員，組成了省農(nóng)村稅費改革領導小組辦公室。仿照省里的模式，全省各地市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也相應成立了強有力的機構(gòu)。這種超常強化的組織領導，對于安徽試點在短期內(nèi)取得良好的效果，發(fā)揮了重要作用。

但是，這種事實不由得使人產(chǎn)生這樣的疑問：如果組織領導稍有松懈，或回歸常態(tài)，對于農(nóng)村稅費改革，鄉(xiāng)村組織的“積極參與”和政府部門的“積極配合”，會不會大打折扣?而沒有鄉(xiāng)村組織的“積極參與”和政府部門的“積極配合”，稅費改革的后續(xù)成效會不會明顯低于試點初期?對于這樣兩個問題，簡單地說 “不”，恐怕都是過于樂觀的。事實上，農(nóng)村稅費改革無論是在何處進行，要長期處于超常強化的組織領導之下，都是難以做到的。撇開其他因素不論，盡管從短期來看，增加農(nóng)民收入和加快推進農(nóng)村稅費改革都是農(nóng)村發(fā)展中亟待解決的迫切問題，但從長期來看，農(nóng)民增收問題卻是一個比稅費改革更為重要的問題。這些更為重要的長期問題，會不會導致黨政主要領導層分散其組織領導稅費改革的注意力?在此，我們提出上述問題，可能不是杞人憂天。近年來，在其他地方早先進行的稅費改革試點中，類似問題已經(jīng)出現(xiàn)。當然，安徽試點作為全國首家以省為單位的農(nóng)村稅費改革試點，不僅有省委、省政府的高度重視，還有中央的重視和監(jiān)督，所以，在上述問題上，可能有些例外，要比一般情況更為樂觀。

2.不同利益集團之間力量對比關系，可能導致農(nóng)村稅費改革的過程蘊藏著出現(xiàn)異化的較大可能性。從集體行動理論來看，相對而言，農(nóng)民集團是個大集團，鄉(xiāng)村組織和政府部門則是小集團。這些集團之間盡管在根本利益上是一致的，其具體利益的差別也是明顯的?；谶@些利益差別，“較小的集團常常能自愿組織起來采取行動支持其共同利益，而大集團則通常做不到這一點”。因此，“‘特殊利益’小集團，或者說‘既得利益者’，具有異乎尋常的力量”?！拜^小的集團(特權(quán)和中介集團)常常能戰(zhàn)勝大集團”(曼瑟爾·奧爾森，1996，P35)?？梢?，如果不從根本上改革現(xiàn)行行政體制，那么，相對于農(nóng)民集團，鄉(xiāng)村組織和政府部門對于稅費改革的影響力，最終將強于前者。據(jù)此，我們不難預見，隨著稅費改革的推進，鄉(xiāng)村組織和政府部門運用自身資源，肢解、異化稅費改革的進程，也將呈現(xiàn)加快態(tài)勢。這一點，從下列前車之鑒中可以看得非常清楚。全國農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室，從1994年開始，在安徽太和、湖南新晃、貴州湄潭、河北正定等縣，進行了以農(nóng)業(yè)稅費征實為主要內(nèi)容的改革試驗，也稱“公糧制”改革。在這項改革的運行中，一方面，每個試點方案，都是在既掌握權(quán)力、又有很強的利益動機的地方政府和有關部門的討價還價基礎上形成的；另一方面，在方案的執(zhí)行中，往往只能由各部門掌握標準來具體操作，以至這項改革最終因改革者對地方政府沒有約束力，而成為一種“無規(guī)則游戲”(溫鐵軍，2000，P432)。在農(nóng)村稅費改革中，隨著上述肢解、異化進程的加快，農(nóng)民的稅外負擔能否真正控制得住?政府部門的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資能否真正取消得了?或者取消后，會不會卷土重來?過去農(nóng)村“一事一費一制”的籌資思路，會不會死灰復燃，導致農(nóng)民負擔新的反彈?鄉(xiāng)村可用財力捉襟見肘的窘境，會不會促使鄉(xiāng)村組織大膽“創(chuàng)新”，將農(nóng)民負擔轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負擔?這些問題，恐怕很難說。

3.配套改革的復雜性，增加了改革前景的不可預見性，為農(nóng)村稅費改革成果的鞏固，增加了新的障礙。稅費改革是一項艱巨復雜的系統(tǒng)工程。改革的成效到底有多大，改革能不能持久深入地進行下去?這一問題在很大程度上取決于改革的內(nèi)容能不能得到相關配套措施的呼應和配合。以安徽試點為例，為有效地推進這項改革，采取了七個方面的配套措施：(1)進一步清理各種涉農(nóng)收費項目，堅決取消所有不合法、不合理的收費，建立農(nóng)民負擔的監(jiān)督機制；(2)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員，積極開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革；(3)加強農(nóng)村基層組織建設和民主法制建設；(4)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，規(guī)范縣、鄉(xiāng)、村之間的分配關系；(5)積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級集體經(jīng)濟，培育和完善農(nóng)產(chǎn)品市場體系；(6)規(guī)范征收行為，加強農(nóng)業(yè)稅征管；(7)加強監(jiān)督，保證各項改革任務落到實處。實際上，上述任何一個方面，都是一個艱巨復雜的系統(tǒng)工程，遠非朝夕之功所能完成，前景難卜。況且，以上配套措施，仍然主要局限于中微觀體制層面的改革。要鞏固稅費改革的成果，必須從根本上加快宏觀行政體制和財稅體制的改革。但這些方面的改革，難度更大。有人說，稅費改革是牽一發(fā)而動全身的。其實，更確切的說法應該是，稅費改革牽一發(fā)，需要動全身。

從近期的一些改革試點來看，由于農(nóng)村稅費改革往往導致鄉(xiāng)村可用財力明顯減少，由此引發(fā)的3個問題值得高度警覺，并防患于未然。其一是鄉(xiāng)村干部的工作積極性明顯下降，甚至出現(xiàn)鄉(xiāng)村沒人愿意當干部的現(xiàn)象；其二是鄉(xiāng)村組織的必要功能難以發(fā)揮，形成新的農(nóng)村不穩(wěn)定因素；其三是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平迅速下降，甚至嚴重制約農(nóng)村發(fā)展。實際上，在上述3個問題中，任何一個問題，都與配套改革的復雜性密切相關，也都可能導致稅費改革鞏固難。

(四)農(nóng)民負擔監(jiān)督難，抵制農(nóng)民負擔增長難

農(nóng)村稅費改革的成效，從根本上說，取決于稅費改革及其配套改革的狀況，也在相當程度上取決于對農(nóng)民稅費負擔的監(jiān)督狀況。對于農(nóng)民稅費負擔的監(jiān)督主體，主要來自兩個方面：農(nóng)民(組織)和政府，特別是高層政府。農(nóng)民負擔是對農(nóng)民現(xiàn)有利益的再分割。因而，農(nóng)民之間對于監(jiān)督和抵制負擔的增長，具有共同的利益。在此方面“監(jiān)督”的改善、“抵制”的增強，相當于針對農(nóng)民的公共產(chǎn)品供給水平的增加。但是，在當前農(nóng)戶小規(guī)模家庭經(jīng)營的體制下，作為農(nóng)村交稅納費主體的農(nóng)戶，不僅是高度分散的，也是小規(guī)模的。公共產(chǎn)品生產(chǎn)的外部性，單個農(nóng)戶在此方面加強“監(jiān)督”“抵制”的成本，與其所得的嚴重不對稱性，以及為數(shù)眾多的分散農(nóng)戶之間較高的組織成本，往往導致農(nóng)戶缺乏足夠的動力去進行這種監(jiān)督與抵制。因而，在抵制和監(jiān)督農(nóng)民負擔的增長方面，同樣難以避免公共產(chǎn)品生產(chǎn)中的 “搭便車”問題。這種“搭便車”問題的存在，決定了農(nóng)民對其負擔增長的監(jiān)督和抵制，往往是嚴重不足的、低效的。除非這種負擔問題，在一定范圍內(nèi)激化到了相當嚴重的程度。否則，單個農(nóng)戶抵制負擔增長的最有力形式，往往就是“以死抗爭”。

此外，農(nóng)民要對其負擔狀況進行監(jiān)督，還會受到信息不對稱的困擾。有關減輕農(nóng)民負擔的政策法規(guī)，是農(nóng)民監(jiān)督和抵制負擔增長的有力武器。但在當前情況下，農(nóng)民與政府之間的信息不對稱性，往往導致農(nóng)民并不一定很清楚，哪些負擔是合理合法的，哪些負擔是不合理不合法的。在有些地方，政府部門有意無意地減少對有關減負政策的宣傳，由此還進一步增加了這種信息不對稱程度。這種信息不對稱現(xiàn)象的存在，實際上使農(nóng)民對其負擔增長的監(jiān)督和抵制更為艱難。

如果從廣義上來理解政府，那么，對于農(nóng)民負擔的增長，來自政府的監(jiān)督和抵制，往往也難以達到有效的實施。原因很簡單，主要有以下兩點：(1)對于政府有關部門增加農(nóng)民負擔的行為，對于農(nóng)民負擔的總體狀況，政府主要領導人往往并不完全知曉。這種信息不對稱現(xiàn)象的存在，往往導致政府主要領導人對其有關部門增加農(nóng)民負擔的行為，難以進行有效的監(jiān)督和抵制。(2)近年來，農(nóng)民負擔越來越重，實際上是一級一級層層加碼加出來的，從上到下層層搭車搭出來的。各級政府部門自行出臺的收費、集資項目和達標升級活動，各種官辦服務機構(gòu)的強行服務收費，才是形成農(nóng)民負擔的主要源頭。在許多地方，鄉(xiāng)村機構(gòu)臃腫，鄉(xiāng)村組織的搭車收費和亂收費，對于增加農(nóng)民負擔可能起到了推波助瀾的作用。但是，如果沒有波瀾(鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府部門的收費、集資和達標升級活動)，鄉(xiāng)村組織的“推波助瀾”，也就無從談起。既然如此，要靠來自政府的監(jiān)督和抵制，在減輕農(nóng)民負擔、規(guī)范農(nóng)村稅費制度方面取得明顯的效果，在總體上就是比較困難的。

全國農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室從1994年開始，進行了以農(nóng)業(yè)稅費征實為主要內(nèi)容的改革試驗。這項改革給予我們的一個重要教訓就是，在增加農(nóng)民負擔方面，地方政府和部門的權(quán)利是很難“自我約束”的。最近發(fā)生的兩個故事，也或多或少地說明了，如果主要寄希望于政府部門的自律行為(或政府監(jiān)督其部門)，是難以從根本上減輕農(nóng)民負擔的。一個故事是，四川省某村黨支部書記，因向農(nóng)民宣傳減負政策，被判3年勞教；卻因全心全意為農(nóng)民服務，在出獄時受到農(nóng)民鳴炮歡迎。另一個故事，則是一本宣傳中央減負政策的書，在經(jīng)歷了一段時間的暢銷后，被有關部門要求“不惜一切代價收回”。

監(jiān)督農(nóng)民負擔增長的艱難性，在很大程度上，還源于測度農(nóng)民收入的困難性。負擔重不重，很大程度上，是相對于收入而言的。同樣的負擔額度，如果收入高一些，負擔就顯得輕一些；如果收入低一些，負擔就顯得重一些。但是，在當前以小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營為主的格局下，如何準確測度農(nóng)民收入，是一個非常困難的問題。龐大的測度成本，不僅使這種準確測度難以實現(xiàn)，還為農(nóng)民收入“泡沫”的形成，提供了方便條件。