社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付
目錄
1.什么是社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付
社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付是指為了解決社會(huì)保障財(cái)政資金縱向不平衡和橫向不平衡問(wèn)題,中央政府將本級(jí)部分財(cái)政收人或者社會(huì)保障收入按照規(guī)范、科學(xué)、透明的方法無(wú)償讓渡給地方財(cái)政(主要是省級(jí)單位財(cái)政)專(zhuān)門(mén)用于支持社會(huì)保障事業(yè)建設(shè),以達(dá)到調(diào)節(jié)地區(qū)間社會(huì)保障支出差異、逐步實(shí)現(xiàn)地區(qū)間社會(huì)保障供給均等化目標(biāo)的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的措施、制度和事業(yè)的統(tǒng)稱(chēng)。
2.社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的基本形式[1]
關(guān)于社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的基本形式問(wèn)題,目前學(xué)術(shù)界還未做深入的研究。周順明按照政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本形式的分類(lèi)思路,將社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付分為一般性社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)性社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付、特殊性社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付和政策性社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付四種類(lèi)型。其中,一般性社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付是對(duì)依靠自有收入和分享收入仍無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)保障支出需求的地區(qū)提供的轉(zhuǎn)移支付;專(zhuān)項(xiàng)性社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付是上級(jí)政府給下級(jí)政府的附帶條件的社會(huì)保障補(bǔ)助;特殊性社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付是在遇到特大自然災(zāi)害、嚴(yán)重事故等非常情況下的特殊補(bǔ)助;政策性社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付是針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的特殊社會(huì)保障補(bǔ)助。
對(duì)此,筆者保留意見(jiàn)。因?yàn)榘凑諏W(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn),中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付最基本的分類(lèi)是分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付兩種。其中,一般性轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定撥款的使用范圍和要求,地方政府可以按照自己的意愿自主使用撥款,相當(dāng)于為地方政府增加了一筆收入;專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付是指規(guī)定資金用途、附有條件的轉(zhuǎn)移支付,多數(shù)是針對(duì)地方某項(xiàng)工程、某類(lèi)公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付或者是中央委托事項(xiàng)的撥款,專(zhuān)款專(zhuān)用是該類(lèi)轉(zhuǎn)移支付的最基本特征。
社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付明顯帶有專(zhuān)款專(zhuān)用的性質(zhì)和特征,只能用于發(fā)展地方社會(huì)保障事業(yè),提高社會(huì)保障公共服務(wù)水平,不能挪作他用。所以,筆者認(rèn)為社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付是一種典型的專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付。同時(shí),根據(jù)專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部的分類(lèi)方法,我們可以將社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付分為非配套性社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付和配套性社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付兩種基本形式。
非配套性社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付是中央政府向地方政府提供一筆固定數(shù)額的補(bǔ)貼,規(guī)定它必須用于發(fā)展社會(huì)保障公共服務(wù)事業(yè),但并不要求地方政府提供配套資金。配套性社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付是指地方政府必須自己籌集一定比例的社會(huì)保障款項(xiàng),才能有資格接受中央政府的社會(huì)保障撥款。
配套性社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付又可以進(jìn)一步細(xì)分為封頂配套性社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付和不封頂配套性社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付兩種類(lèi)型。前者指的是中央政府會(huì)明確規(guī)定社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的最高數(shù)額,在這個(gè)限額以下,中央政府按規(guī)定的比例對(duì)地方政府社會(huì)保障項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)助,超過(guò)這個(gè)限額將不再增加補(bǔ)助。
3.地方需求彈性與社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)[1]
地區(qū)間的社會(huì)保障水平存在差異,似乎是世界各國(guó)普遍存在的現(xiàn)象,無(wú)法從根本上消除,因?yàn)橐环矫鎱^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的存在是客觀的,另一方面地方政府在社會(huì)保障的補(bǔ)助資格和標(biāo)準(zhǔn)確定上都有一定的自主權(quán)。所以只能緩解這種差異,緩解的最主要措施之一便是中央政府對(duì)社會(huì)保障水平落后的地方政府進(jìn)行社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付。但社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付真的如我們所想象的那樣發(fā)揮著縮小地區(qū)問(wèn)福利差異的作用嗎?這里需要注意的一個(gè)問(wèn)題是,各地的社會(huì)保障需求彈性是不一樣的。
一方面,貧困地區(qū)的地方政府只有較低的社會(huì)保障需求,或者說(shuō)貧困地區(qū)的地方政府為社會(huì)保障提供資金的意愿是價(jià)格無(wú)彈性的或者至少是彈性系數(shù)很小的。因?yàn)樗麄兊闹饕蝿?wù)是加快本地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),從而取得更大的“政績(jī)”來(lái)取悅中央政府。
另一方面,富裕地區(qū)的地方政府則有較高的社會(huì)保障需求,或者說(shuō)他們?yōu)樯鐣?huì)保障提供資金的意愿的彈性系數(shù)是很大的。因?yàn)橐环矫嫠麄兊呢?fù)擔(dān)能力很強(qiáng),另一方面他們可以通過(guò)社會(huì)保障措施獲得更多的利益。
在這種情況下,便會(huì)出現(xiàn)一個(gè)戲劇性的結(jié)果:一些貧困地區(qū)的地方政府盡管可以接受中央政府給予的社會(huì)保障配套撥款,但他們?yōu)楸镜鼐用裉峁┑?a href="/wiki/%E7%A4%BE%E4%BC%9A%E4%BF%9D%E9%9A%9C%E6%B0%B4%E5%B9%B3" title="社會(huì)保障水平">社會(huì)保障水平卻仍然相當(dāng)?shù)?。具體分析如圖:
在上圖中,橫軸代表地方政府供應(yīng)的社會(huì)保障產(chǎn)品數(shù)量,縱軸代表地方政府負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障成本份額(單位:%),DA代表A地(貧困地區(qū))的社會(huì)保障需求曲線(xiàn),DB代表B地(富裕地區(qū))的社會(huì)保障需求曲線(xiàn)。按照前文的分析,B地的社會(huì)保障需求彈性大于A地的社會(huì)保障需求彈性,那么曲線(xiàn)DB的斜率會(huì)明顯小于曲線(xiàn)DA的斜率。在這種情況下,若中央政府加大對(duì)A地的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付力度,那么A地地方政府負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障成本份額就會(huì)從C1(假如是50%)下降到C2(假如是30%),相應(yīng)地,社會(huì)保障產(chǎn)品的供應(yīng)量會(huì)由OA1增加到OA2,增量為A1A2。同樣,若中央政府加大對(duì)B地的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付力度,那么B地地方政府負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障成本份額也會(huì)從C1,下降到C2,相應(yīng)地,社會(huì)保障產(chǎn)品的供應(yīng)量會(huì)從OB1增加到OB2,增量為B1B2。顯然,B1B2要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于A1A2,這說(shuō)明中央政府增加同樣份額的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付,貧困地區(qū)社會(huì)保障水平的提高幅度遠(yuǎn)不及富裕地區(qū)來(lái)得快。
西方理論研究的成果也表明,上面的分析是非常符合實(shí)際的。羅伯特·莫非特(Robert Moffitt)于1984年估計(jì),美國(guó)撫養(yǎng)兒童家庭的補(bǔ)助的州人均受益相對(duì)于聯(lián)邦補(bǔ)貼份額(補(bǔ)貼率)的彈性系數(shù)大約是0.15。換言之,補(bǔ)貼率每上升10%,每個(gè)人的受益僅僅增加1.5%。例如,如果聯(lián)邦對(duì)某州1美元福利支出的負(fù)擔(dān)額由0.7美元增加到0.8美元,則補(bǔ)貼率大約上升14%(10/70);如果彈性系數(shù)是0.15,那么人均支出則增加大約2%(0.15×14%),如果最初的月人均福利為100美元,現(xiàn)在便是102美元??梢?jiàn),即使聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)一個(gè)州80%的福利成本,人均受益也只是產(chǎn)生微小的變化。
這個(gè)問(wèn)題說(shuō)明,如果各地方政府提供社會(huì)保障的愿望存在差異,那么,即使中央政府增加撥款也不能有效地解決各地社會(huì)保障服務(wù)均等化問(wèn)題。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題,費(fèi)雪提出了實(shí)現(xiàn)福利均等化的兩條途徑:“一是像食物券和收入保障補(bǔ)助計(jì)劃那樣,由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)對(duì)福利計(jì)劃制定統(tǒng)一的補(bǔ)助資格和補(bǔ)助水平;二是通過(guò)立法授權(quán)使聯(lián)邦政府對(duì)州提供更多的統(tǒng)一的公共福利?!笨梢?jiàn),中央政府對(duì)地方政府的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付絕對(duì)不是僅僅撥款給地方政府那么簡(jiǎn)單,而是伴隨著一系列的規(guī)劃、授權(quán)和監(jiān)管等問(wèn)題。
4.社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行管理問(wèn)題[1]
社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行管理是指中央和地方財(cái)政部門(mén)按照核算的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付金額下?lián)芑蚱叫修D(zhuǎn)移社會(huì)保障資金的過(guò)程。許多發(fā)達(dá)國(guó)家之所以能夠以公式化的形式確定社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度,以非人格化制度應(yīng)對(duì)主觀因素可能帶來(lái)的負(fù)面影響,是因?yàn)樗鼈兓旧隙冀⒘藢?zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)調(diào)整政府間的財(cái)政關(guān)系。一般來(lái)說(shuō),國(guó)際上政府間轉(zhuǎn)移支付的制度化管理有中央/國(guó)家政府機(jī)構(gòu)、國(guó)家立法機(jī)構(gòu)、政府問(wèn)關(guān)系委員會(huì)和獨(dú)立機(jī)構(gòu)(撥款委員會(huì))四種模式。其中,中央/國(guó)家政府機(jī)構(gòu)管理模式由中央和國(guó)家機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付政策的制定和實(shí)施;國(guó)家立法機(jī)構(gòu)管理模式的典型代表是巴西(由巴西國(guó)會(huì)上院作為轉(zhuǎn)移支付具體公式制定和監(jiān)控的主要決策負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu));政府間關(guān)系委員會(huì)模式提供一個(gè)制度化的、限制性的政治談判場(chǎng)所,憲法和法律體系通常會(huì)對(duì)這種談判做出限制;獨(dú)立機(jī)構(gòu)(撥款委員會(huì))模式大多是由中央政府設(shè)立,用來(lái)向執(zhí)行或者立法機(jī)構(gòu)報(bào)告一個(gè)永久的或周期性的轉(zhuǎn)移支付基本方案。
中國(guó)目前的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付由財(cái)政、民政等多個(gè)部門(mén)管理,過(guò)于分散,掌握和分配轉(zhuǎn)移支付撥款的單位有財(cái)政部的一些專(zhuān)業(yè)司局,也有其他中央部委,這就不可避免地出現(xiàn)資金使用分散、浪費(fèi)和低效率等問(wèn)題。為了更好地增加中央社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的透明度,更好地發(fā)揮地方政府的積極性,更好地處理中央與地方政府之間的社會(huì)保障財(cái)政關(guān)系和分配關(guān)系的協(xié)調(diào)問(wèn)題,中國(guó)有必要成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的、具有權(quán)威性的政府間轉(zhuǎn)移支付理事會(huì),專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)政府間的轉(zhuǎn)移支付包括社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付事務(wù)。為了確保其權(quán)威性和公正性,理事會(huì)的成員應(yīng)包括中央政府和地方政府的官員,并且吸收一流的財(cái)政學(xué)家、社會(huì)保障專(zhuān)家、社會(huì)學(xué)家等相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者參加,理事會(huì)的工作應(yīng)該得到財(cái)政部和社會(huì)保障部等部門(mén)的通力合作和支持。
具體到社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付,該理事會(huì)的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)研究、分析和制定社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付政策和制度,起草相關(guān)的法律法規(guī)草案;負(fù)責(zé)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付方案的總體設(shè)計(jì)、修訂、解釋和咨詢(xún)工作;搜集、處理社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付相關(guān)政策信息和數(shù)據(jù)材料,規(guī)劃和建立實(shí)施規(guī)范化的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付所需的信息系統(tǒng);確定社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的年度規(guī)模,就每個(gè)年度的轉(zhuǎn)移支付資金分配方案提出建議;協(xié)調(diào)各方在社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付中可能產(chǎn)生的利益和意見(jiàn)沖突;對(duì)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的最終效果進(jìn)行調(diào)查、追蹤、反饋、監(jiān)督和評(píng)估,在預(yù)算規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)地方政府的社會(huì)保障支出行為和收入努力程度進(jìn)行必要的監(jiān)督,不斷提高社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付資金的運(yùn)用效果;每年單獨(dú)向全國(guó)人大提供一份關(guān)于政府間社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的報(bào)告,對(duì)過(guò)去若干年度的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付情況做出可靠的評(píng)估,同時(shí)對(duì)下一年度(或3—5年)的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付情況做出預(yù)算和規(guī)劃。