農(nóng)用土地使用權(quán)指聯(lián)產(chǎn)承包地的使用權(quán)，即由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)所取得的使用權(quán)。農(nóng)用土地使用權(quán)一般是以戶為單位，并由戶主與集體土地所有權(quán)人(發(fā)包方)簽訂的承包合同為依據(jù)取得的。土地承包依照法律規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包，轉(zhuǎn)包合同的簽訂必須由發(fā)包方參加，即取得發(fā)包商的同意。

按照民法理論，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)相分離可以表現(xiàn)為兩種不同的法律關(guān)系: 一種是物權(quán)關(guān)系，一種是債權(quán)關(guān)系。土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)用土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的形式，應(yīng)屬于何種性質(zhì)呢?

首先，土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性源于其權(quán)利產(chǎn)生上的連帶性。農(nóng)民取得土地承包經(jīng)營權(quán)的對價(jià)是按合同或發(fā)包人的意思完成承包指標(biāo)，而不是單純給付承包費(fèi)。故依據(jù)聯(lián)產(chǎn)承包合同，發(fā)包方對土地承包經(jīng)營權(quán)標(biāo)的物仍有很大支配力。

其次，土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)性源于其內(nèi)容欠缺物權(quán)法定，物權(quán)法定原則為物權(quán)法中的基本原則，是區(qū)分物權(quán)、債權(quán)的重要標(biāo)志。物權(quán)法定不僅要求物權(quán)名稱法定，還要求其內(nèi)容法定，以保證物權(quán)之實(shí)。物權(quán)雖源于債權(quán)合同，但物權(quán)的內(nèi)容應(yīng)由法律予以明定，而非基于債權(quán)合同的條款約定。否則或是使當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明，或是不能發(fā)揮有益物權(quán)制度本身所要求的對不動產(chǎn)穩(wěn)定利用的實(shí)質(zhì)。我國現(xiàn)實(shí)的土地承包經(jīng)營權(quán)，土地承包人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和保護(hù)均系于承包合同，此有悖于物權(quán)法定內(nèi)容要求。

再次，土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性源于其轉(zhuǎn)讓的有限制性。物權(quán)的一個(gè)重要特征是物權(quán)人有權(quán)自主地轉(zhuǎn)讓其權(quán)利，而無須他人的同意或協(xié)助。我國最高人民法院“關(guān)于審理農(nóng)村承包經(jīng)營合同糾紛案件若干問題意見》中規(guī)定: “承包人將承包合同轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包給第三者，必須經(jīng)發(fā)包人同意，并不能擅自改變承包合同的生產(chǎn)經(jīng)營等內(nèi)容，否則轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)包合同無效。”現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式完全是一種債權(quán)上的轉(zhuǎn)讓方式。

最后，土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性源于其公示上欠缺物權(quán)法定。物權(quán)法定原則要求用益物權(quán)的設(shè)定、移轉(zhuǎn)和消滅，非經(jīng)登記不能生效。土地承包經(jīng)營權(quán)的公示，即是對其設(shè)定、變更和消滅予以登記并獲得物權(quán)效力的必要制度?，F(xiàn)行的農(nóng)地使用制度既欠缺法規(guī)的完善調(diào)整，其公示登記制度更無從談起。

(1)重新構(gòu)造農(nóng)地使用權(quán)之特征

農(nóng)地使用權(quán)是依法設(shè)定的在他人土地上為農(nóng)業(yè)性質(zhì)的耕作、養(yǎng)殖或畜牧的用益物權(quán)。限于特定的使用、收益目的，有法定期限并可申請續(xù)期，具有可流轉(zhuǎn)性，可以繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租。這種權(quán)利是在借鑒傳統(tǒng)用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，在我國改革中創(chuàng)造的一種物權(quán)形式。

(2)以地域?yàn)榛A(chǔ)確定社區(qū)成員。

凡是農(nóng)村社區(qū)成員都可以成為農(nóng)用土地使用權(quán)的主體在不影響現(xiàn)存土地承包經(jīng)營格局的前提下，對于農(nóng)戶現(xiàn)承包無爭議的土地進(jìn)行登記，確認(rèn)農(nóng)用土地使用權(quán)，對于有爭議的承包土地和社區(qū)成員無地現(xiàn)象，根據(jù)公平原則，先進(jìn)行調(diào)整，后登記確權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)與土地用益物權(quán)的對接。集體為了社區(qū)公益需要可留有一定數(shù)量的農(nóng)地，通過出租、承包等方式靈活經(jīng)營。

關(guān)于土地使用權(quán)利制度的轉(zhuǎn)軌，有人提出，改福利分田為由市場按照效益最大化原則配置農(nóng)地使用權(quán)。權(quán)利主體由社區(qū)內(nèi)成員變?yōu)樯鐓^(qū)內(nèi)外成員。原社區(qū)內(nèi)成員集體所有人一分子身份的體現(xiàn)方式由福利分田變?yōu)閺募w組織分得一定地租來獲得福利(注：崔建遠(yuǎn)：《“四荒” 拍賣與土地使用權(quán)一兼論我國農(nóng)用權(quán)的目標(biāo)模式》，《法學(xué)研究》1995年第6期。)。應(yīng)當(dāng)說，這是一種理想化模式。首先它以社區(qū)成員為確定集體所有人一分子身份的依據(jù)，符合集體土地所有權(quán)歷史形成過程。集體土地是本地域內(nèi)居民祖祖輩輩投入大量活勞動和物化勞動開墾出來的，通過合作化形成集體土地所有權(quán)。因此，社區(qū)成員的所有者身份應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)。其次，按市場效益最大化原則確權(quán)，符合市場經(jīng)濟(jì)資源配置要求。但我們進(jìn)行制度完善還應(yīng)考慮保證農(nóng)民既得利益不可剝奪，潛在利益不受損失，從而易為農(nóng)民所接受。就目前來說，經(jīng)營土地仍是本社區(qū)成員主要的就業(yè)途徑，這關(guān)系到農(nóng)村的生活和穩(wěn)定。因此，上述理想化模式僅適用經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、就業(yè)機(jī)會多的地區(qū)。

(3)實(shí)行物權(quán)法定主義原則

合同法采取合同自由，物權(quán)法不同于合同法最突出的特點(diǎn)是實(shí)行物權(quán)法定主義。當(dāng)事人不得創(chuàng)設(shè)法律所不認(rèn)可的新類型，不得創(chuàng)設(shè)與法律規(guī)定不同的物權(quán)內(nèi)容。農(nóng)地使用權(quán)作為一種物權(quán)，其內(nèi)容及限制由法律直接統(tǒng)一規(guī)定；當(dāng)事人不得以合同約定加以改變。而且農(nóng)地使用權(quán)一旦設(shè)立，便受到物權(quán)法的保護(hù)，除依物權(quán)法發(fā)生權(quán)利變更或消滅之外，權(quán)利永久存在，不僅可以對抗第三人而且可以對抗所有人。權(quán)利主體之外的任何人都負(fù)有尊重其權(quán)利的義務(wù)，都不得隨意限制或附加苛刻條件。否則，承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。

(4)實(shí)行登記要件主義

從我國現(xiàn)行法律規(guī)定看，物權(quán)的確認(rèn)和變動實(shí)行登記要件主義。《土地管理法》第l0條規(guī)定： 依法變更土地所有權(quán)或者使用權(quán)，必須辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換證書?！薄锻恋氐怯浺?guī)則》(1989年l1月發(fā)布)第25條第2款也規(guī)定：“不經(jīng)變更登記的，土地使用權(quán)、所有權(quán)及其他項(xiàng)權(quán)利的轉(zhuǎn)移，屬于非法轉(zhuǎn)讓，不具有法律效力。”以登記為要件即不動產(chǎn)物權(quán)的變動除了當(dāng)事人間的合意外，還要進(jìn)行登記，非經(jīng)登記不僅不能對抗第三人，而且當(dāng)事人之間也不產(chǎn)生效力。

(5)實(shí)行統(tǒng)一地租制

“地租是土地的所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)”(注：《資本論》第3卷。第7l5頁。)。因此，只要存在土地所有權(quán)的壟斷，不論租種什么樣的土地，都必須交納地租。構(gòu)成土地使用費(fèi)的是絕對地租、級差地租。按照馬克思級差地租理論對土地評級定等，建立系統(tǒng)的土地評級制度，由國家有關(guān)部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)類區(qū)確定衡量土地優(yōu)劣的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由土地管理部門對現(xiàn)有耕地按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)土地肥力程度確定其優(yōu)劣檔次。根據(jù)已評定的等級確定租額為級差地租I。對于土地追加投資而地力增值，產(chǎn)生級差地租Ⅱ。國家對農(nóng)地收取一定租額(即農(nóng)業(yè)稅)為絕對地租。按照級差地租理論，實(shí)行統(tǒng)一地租制，農(nóng)地使用權(quán)人每年定期向集體交納級差地租I和絕對地租(代為國家征收)，自己享有級差地租Ⅱ。實(shí)行這一制度不僅使國家的宏觀管理權(quán)和土地集體所有權(quán)得以實(shí)現(xiàn)；而且由于級差地租Ⅱ歸農(nóng)地使用人，因而能夠鼓勵(lì)農(nóng)民向土地投資，控制對土地的掠奪性經(jīng)營，從而增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁(注：張全江：《農(nóng)村土地經(jīng)營實(shí)行永佃權(quán)法律制度初論》，《河北法學(xué)l989年第3期。)。