內(nèi)部行政行為是指行政機(jī)關(guān)對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部事務(wù)的監(jiān)督管理活動(dòng)。例如行政機(jī)關(guān)制定監(jiān)督和管理行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政法規(guī)和規(guī)章，包括行政機(jī)關(guān)組織法，行政機(jī)關(guān)編制法和公務(wù)員法等，以及根據(jù)這些法規(guī)、規(guī)章所作的行為，均屬內(nèi)部行政行為。行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定也是行政機(jī)關(guān)根據(jù)上述法規(guī)、規(guī)章所作的行為。內(nèi)部行政行為的主體是行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)構(gòu)，行為對(duì)象是公務(wù)員或另一行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)以及其他行政主體。內(nèi)部行政行為所針對(duì)的是單純內(nèi)部事項(xiàng)，其法律依據(jù)是內(nèi)部組織法。內(nèi)部行政行為的內(nèi)容都是關(guān)于內(nèi)部組織關(guān)系、隸屬關(guān)系、人事關(guān)系等。其法律效果一般表現(xiàn)為影響行為對(duì)象的職務(wù)、職責(zé)、職權(quán)等。

根據(jù)《行政訴訟法》第十二條第(三)項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定不屬于行政訴訟受案范圍。該項(xiàng)所指的行政行為被概括為內(nèi)部行政行為。

內(nèi)部行政行為一般可以分為兩類，一類是工作性質(zhì)，如上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)對(duì)所屬機(jī)構(gòu)人員工作上的指示、命令、批準(zhǔn)、答復(fù)等，以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作安排、計(jì)劃、制度等。對(duì)于這類行為的可訴性，行政訴訟法沒(méi)有作明確規(guī)定，由于不涉及具體相對(duì)人的權(quán)益，行政機(jī)關(guān)之外的公民、法人或其他組織與之無(wú)直接利害關(guān)系，故司法實(shí)踐將其排除在受案范圍之外。

另一類是人事性質(zhì)，指行政機(jī)關(guān)對(duì)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免、調(diào)動(dòng)、考核、升降工資等。這類行為屬于《行政訴訟法》第十二條第(三)項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)部行政行為。至于內(nèi)部行政行為和外部行政行為的區(qū)分，就像抽象行政行為和具體行政行為的區(qū)分一樣，不存在絕對(duì)的界限。對(duì)一些既具有內(nèi)部行政行為的某些特征，又具有外部行政行為某些特征的行政行為，如人事部門和教育行政部門對(duì)教師的處罰、學(xué)校開除學(xué)生的學(xué)籍等，如果最終對(duì)相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，且不屬于《行政訴訟法》第十二條第(三)項(xiàng)規(guī)定范圍，則作為可訴行政行為納入司法審查。

在德國(guó)行政法上，與我國(guó)大陸地區(qū)“外部行政行為”一詞含義相近的詞是“行政決定”(Verwaltungsakt)，與“內(nèi)部行政行為”相近的詞是“內(nèi)部公務(wù)法律行為”或者是“行政內(nèi)部活動(dòng)”?！靶姓?nèi)部活動(dòng)”是指缺乏對(duì)外效力，被排除在“行政決定”之外的內(nèi)部行政措施，主要包括內(nèi)部職務(wù)命令及行政系統(tǒng)內(nèi)部的同意、責(zé)難等。在法國(guó)行政法上，與“內(nèi)部行政行為”相似的概念是“內(nèi)部行政措施”。內(nèi)部行政措施是指“行政長(zhǎng)官對(duì)工作的指揮，對(duì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織和管理以及對(duì)下級(jí)公務(wù)員和機(jī)關(guān)所發(fā)布的命令和指示”，其規(guī)范的對(duì)象為行政系統(tǒng)內(nèi)部的公務(wù)員，而不是外部行政相對(duì)人。最重要的內(nèi)部行政措施是行政長(zhǎng)官對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)和公務(wù)員所發(fā)布的通令與指示，此外還有一些機(jī)關(guān)內(nèi)部組織與管理措施。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政法學(xué)上，也存在內(nèi)部行政行為與外部行政行為的概念。內(nèi)部行政行為是指對(duì)人民不發(fā)生效力的內(nèi)部行為，外部行政行為是行政機(jī)關(guān)發(fā)布命令或作出行政決定等對(duì)人民的權(quán)利義務(wù)發(fā)生效力的行為。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《行政程序法》(1999年)將行政命令分為法規(guī)命令和行政規(guī)則。根據(jù)該法第150條的規(guī)定，法規(guī)命令系指行政機(jī)關(guān)基于法律授權(quán)，對(duì)多數(shù)不特定人民就一般事項(xiàng)所作抽象之對(duì)外發(fā)生法律效果之規(guī)定。根據(jù)該法159條的規(guī)定，行政規(guī)則系指上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)或長(zhǎng)官對(duì)屬官，依其權(quán)限或職權(quán)為規(guī)范機(jī)關(guān)內(nèi)部秩序之運(yùn)作，所為非直接對(duì)外發(fā)生法規(guī)范效力之一般、抽象之規(guī)定。這里的法規(guī)命令就是外部行政行為，而行政規(guī)則顯然為內(nèi)部行政行為。

內(nèi)部行政行為與外部行政行為的界分是一個(gè)非常復(fù)雜的理論和實(shí)踐問(wèn)題，也引起了我國(guó)學(xué)者的濃厚興趣。在我國(guó)大陸地區(qū)，雖有少數(shù)學(xué)者否認(rèn)內(nèi)部行政行為與外部行政行為的區(qū)分，但目前大多數(shù)學(xué)者認(rèn)可對(duì)行政行為作內(nèi)部行政行為與外部行政行為的區(qū)分。國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于內(nèi)部行政行為與外部行政行為的界分標(biāo)準(zhǔn)，概括起來(lái)主要有如下幾種：

1．行為主體標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。認(rèn)為內(nèi)部行政行為與外部行政行為區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)主要是行政法律關(guān)系的主體不同，即內(nèi)部行政行為是存在于行政機(jī)關(guān)之間或行政機(jī)關(guān)與其工作人員之間的行為；而外部行政行為則是發(fā)生在行政機(jī)關(guān)與公民、法人或其他組織之間的行為。

2．行為對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。認(rèn)為凡以公民、法人、其他組織為行為對(duì)象而作出的行政行為是外部行政行為；凡以行政機(jī)關(guān)及其工作人員為行為對(duì)象而作出的行政行為是內(nèi)部行政行為。

3．隸屬關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。認(rèn)為凡行政主體與行政相對(duì)人之間有隸屬關(guān)系，則該行政行為為內(nèi)部行政行為。若行政主體與行政相對(duì)人之間無(wú)隸屬關(guān)系，則該行為為外部行政行為。

4．事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。認(rèn)為對(duì)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理的行為，為內(nèi)部行政行為；對(duì)外部事務(wù)進(jìn)行管理的行為，則為外部行政行為。

5．行為—權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。，以行政行為與有關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為以職權(quán)、職務(wù)上的權(quán)利義務(wù)為對(duì)象實(shí)施的行政行為，是內(nèi)部行政行為；相反，以公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)為對(duì)象實(shí)施的行政行為，是外部行政行為。

6．影響或不利標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。以當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)是否受到影響為標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)為內(nèi)部行政行為是不影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政，外部行政行為則是影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政行為。

7．主體一法律效果說(shuō)。該說(shuō)對(duì)內(nèi)部行政行為與外部行政行為的劃分采用主體為主、法律效果為輔的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為內(nèi)部行政行為發(fā)生在行政主體之間、行政主體與其工作人員之間，而外部行政行為則發(fā)生在行政主體與相對(duì)人之間。另外，內(nèi)部行政行為的法律效果影響公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)，外部行政行為則影響作為公民的權(quán)利義務(wù)。

8．混合標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。該說(shuō)主張從規(guī)范、主體、范圍、事務(wù)、法律效力等方面綜合起來(lái)區(qū)分內(nèi)部行政行為與外部行政行為，以克服單一標(biāo)準(zhǔn)的缺陷。

以上是關(guān)于內(nèi)部行政行為與外部行政行為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的主要學(xué)說(shuō)，這些學(xué)說(shuō)從不同的角度區(qū)分內(nèi)部行政行為與外部行政行為，不同程度地看到了內(nèi)部行政行為與外部行政行為的差別，對(duì)于我們正確區(qū)分內(nèi)部行政行為與外部行政行為均有一定的啟發(fā)意義。在諸多的學(xué)說(shuō)中，筆者認(rèn)為隸屬關(guān)系說(shuō)較為科學(xué)，即凡行政主體與行政相對(duì)人之間有隸屬關(guān)系，則該行政行為為內(nèi)部行政行為；凡行政主體與行政相對(duì)人之間無(wú)隸屬關(guān)系，則該行政行為為外部行政行為。嚴(yán)格地講，上述的隸屬關(guān)系說(shuō)還有一定的缺陷，行政行為有對(duì)人行政行為與對(duì)物行政行為之分，即行政行為的對(duì)象不僅有人，還包括物。行政機(jī)關(guān)以其隸屬的財(cái)物為對(duì)象的行政行為，也屬于內(nèi)部行政行為；如果行政機(jī)關(guān)以非隸屬的財(cái)物為對(duì)象的行政行為，則屬于外部行政行為。通常，內(nèi)部行政行為包括如下幾個(gè)方面：(1)有隸屬關(guān)系的上下級(jí)及行政機(jī)關(guān)之間的行為，如上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的命令、指示和處理行為；上級(jí)行政機(jī)關(guān)有關(guān)權(quán)力爭(zhēng)議的處理行為；監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察行為；審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督行為。(2)行政機(jī)關(guān)對(duì)所屬的公務(wù)人員作出的行為。(3)行政機(jī)關(guān)以其隸屬的財(cái)物為對(duì)象的行政行為。對(duì)于行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之問(wèn)的行為，如果其中的一個(gè)機(jī)關(guān)以行政相對(duì)人的身份出現(xiàn)，則為外部行政行為。內(nèi)部行政行為與外部行政行為的區(qū)分并非那么簡(jiǎn)單，有時(shí)候非常困難，需要具體問(wèn)題具體分析。

我國(guó)學(xué)者關(guān)于內(nèi)部行政行為與外部行政行為的區(qū)分，很可194特別權(quán)力關(guān)系理論影響的緣故。內(nèi)部行政行為是隸屬關(guān)系對(duì)其系統(tǒng)內(nèi)部的組織、人員和財(cái)物所作出的一種內(nèi)部管理行為，外部行政行為是指行政主體對(duì)非隸屬的外部相對(duì)人所作出的行政行為，二者在行為對(duì)象、效力范圍、程序等方面均有所不同。內(nèi)部行政行為與外部行政行為的界分，有利于研究?jī)深惒煌姓袨榈男再|(zhì)、特征，深化對(duì)行政行為的理解與認(rèn)識(shí)。在實(shí)踐上，內(nèi)部行政行為與外部行政行為的界分也有著一定的價(jià)值。

其一，在立法方面，內(nèi)部行政行為與外部行政行為監(jiān)督與救濟(jì)的途徑和方式不同，立法對(duì)這兩類不同的行政行為的監(jiān)督與救濟(jì)問(wèn)題應(yīng)有所區(qū)別，并作出相應(yīng)的規(guī)定。內(nèi)部行政行為除對(duì)當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生重大影響的，一般不予司法審查。對(duì)于內(nèi)部行政行為的研究，有利于從立法上合理確定行政訴訟的受案范圍。另外，內(nèi)部行政行為與外部行政行為適用的程序也不相同，立法上也應(yīng)該有所區(qū)別。

其二，在執(zhí)法方面，內(nèi)部行政行為與外部行政行為是互相影響的。有些外部行政行為的完成依賴于內(nèi)部行政行為，在這種情況下，內(nèi)部行政行為對(duì)外部行政行為具有制約作用。由于政府職能的擴(kuò)大，人們發(fā)現(xiàn)內(nèi)部行政行為的好壞常常影響外部行政行為的水平，沒(méi)有良好的內(nèi)部行政管理，更談不上好的外部行政管理。從這一意義上說(shuō)，內(nèi)部行政行為是整個(gè)行政行為的核心與關(guān)鍵。內(nèi)部行政行為以服務(wù)和保障外部行政行為為目的，內(nèi)部行政行為必須通過(guò)外部行政行為才能實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的組織、管理及提供相關(guān)的服務(wù)活動(dòng)。內(nèi)部行政行為與外部行政行為協(xié)同發(fā)揮作用，才能順利地實(shí)現(xiàn)行政的各項(xiàng)目標(biāo)。因此，從理論上研究?jī)深惒煌男姓袨?，充分發(fā)揮兩類行政行為在行政管理中的作用，具有非常重要的意義。

其三，在司法方面，內(nèi)部行政行為與外部行政行為在司法審查上應(yīng)該堅(jiān)持“內(nèi)外有別”的原則。與外部行政行為相對(duì)比而言，對(duì)于內(nèi)部行政行為，在受案范圍上，除對(duì)當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生重大影響的，一般不予司法審查。在審查時(shí)機(jī)上，對(duì)于內(nèi)部行政行為審查不宜過(guò)早介入，應(yīng)該采用窮盡行政救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)；行政救濟(jì)不能的，才給予司法審查。在審查的標(biāo)準(zhǔn)上，不宜過(guò)多地對(duì)事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行審查，而應(yīng)把審查的重點(diǎn)放在“法定事由”和“法定程序”上。人民法院對(duì)于內(nèi)部行政行為的審查，直接涉及行政權(quán)與司法權(quán)之間的分工與相互關(guān)系，人民法院應(yīng)該特別注意堅(jiān)持司法審查的自我抑制，尊重行政機(jī)關(guān)的自我管理權(quán)與裁量權(quán)，不要較深地陷入行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部紛爭(zhēng)之中。因此，對(duì)于內(nèi)部行政行為與外部行政行為在司法審查上，堅(jiān)持“內(nèi)外有別”的原則是非常必要的。